Региональные и муниципальные власти имеют возможности для осуществления и реализации собственной политики, создавая тем самым возможности для развития межрегиональной и межмуниципальной конкуренции за привлечение субъектов предпринимательства и инвестиций [35, c. 87].
Необходимо иметь критерии для определения обоснованного уровня централизации и децентрализации средств в бюджетной системе. Такими критериями могут быть следующие:
- пределом централизации доходов в вышестоящих уровнях бюджетной системы должна быть граница, за которой выравнивающая функция межбюджетных отношений действует в ущерб их стимулирующей функции, приводя к иждивенческим настроениям на местах;
- пределом децентрализации при распределении доходов по уровням бюджетной системы является такая грань, за которой инициатива и самостоятельность в наращивании налогового потенциала на местах подменяется усилением сепаратизма, ведет к нарушению единого экономического пространства и не отвечает сочетанию общегосударственных, региональных и местных интересов.
О недостатках действующего механизма межбюджетных отношений свидетельствует, в частности, возросшая роль неформализованного метода регулирования консолидированных бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов через бюджетные ссуды из вышестоящих звеньев бюджетной системы.
Они использовались не только для покрытия ежегодно повторяющихся кассовых разрывов в связи несовпадением в течение года по объективным причинам сроков финансирования расходов и поступления средств в бюджет, но и для покрытия годового дефицита. Это противоречит Бюджетному кодексу РФ, предусматривающему обязательный их возврат до конца текущего года.
Такой порядок не соблюдался, а не возвращенные до конца года бюджетные ссуды в нарушение Кодекса пролонгировались федеральным центром на следующий год. Это служило сигналом поступать таким же образом и внутри регионов. Значит, действующий механизм межбюджетных отношений, включая разграничение по вертикали бюджетной системы расходных обязательств и соответствующих им доходных источников, давал серьезный сбой.
Во многих случаях в нарушение Бюджетного кодекса РФ бюджетные ссуды уже при формировании местных бюджетов на очередной финансовый год предусматривались в качестве источника покрытия дефицита не в течение года, а в целом за год. То есть, заранее считалось, что они не будут возвращены до конца года. Это приводило к нарушению и другого положения Бюджетного кодекса - о том, что текущие расходы не могут превышать утвержденный на очередной год объем доходов бюджета.
Местный бюджет (или бюджет муниципального образования) представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. К предметам ведения местного самоуправления относятся вопросы местного значения. Открытый перечень вопросов местного значения приведен в федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» [2, Глава 3].
В современных условиях важнейшей целью является приближение местного самоуправления к населению и обеспечение эффективности деятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий. Это требует изменения территориальных основ местного самоуправления и совершенствования межбюджетных отношений, в частности, между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Эта концепция заложена в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ, 6.10,2003 г.), который обеспечивает тесную взаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и ее финансовой основой.
Наряду с этим в ноябре 2003 г. в Государственной Думе Российской Федерации приняты в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации " Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", внесенные Правительством Российской Федерации.
Требования к новой системе межбюджетных отношении состоят в следующем [12, c. 130]:
- формирование двух уровней местных бюджетов (районного и поселенческого);
- определение перечня собственных полномочий органов власти с "автономным" формированием расходов их бюджетов;
- введение субвенций на делегированные государственные полномочия;
- долгосрочное закрепление доходов за бюджетами всех уровней;
- использование принципа объективности при выравнивании бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов;
- введение "отрицательных трансфертов";
- установление института временной финансовой администрации.
Отметим, что предлагаемые новой редакцией Бюджетного кодекса изменения в структуре бюджетной системы обусловлены тем, что в соответствии с действующими нормами БК бюджетная система Российской Федерации имеет 3 уровня, реально в большинстве субъектов РФ присутствует 4 уровня. Так, в 24 субъектах Федерации созданы местные бюджеты 2 уровней, в 15-местные бюджеты на уровне поселений и районные "государственные" бюджеты. Кроме того, в составе бюджетов районов имеются сметы доходов и расходов поселков и сельских администраций [26, c.55].
В связи с тем, что число уровней бюджетной системы должно соответствовать числу уровней публичной власти, установленному федеральными законами о реформе федеративных отношений и местного самоуправления, местные бюджеты делятся на бюджеты двух уровней: бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения и бюджеты городских и сельских поселений. При этом число местных бюджетов возрастает с 11-12 тыс., до 28-30 тыс.
С принятием Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.04 г. № 120-ФЗ завершилось формирование федеральной нормативно-правовой базы новой системы межбюджетных отношений, принципы и основные элементы которой были определены Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.01 г. № 584. В 2004-2005 гг. должна быть сформирована новая региональная нормативно-правовая база регулирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации.
Новая редакция Бюджетного кодекса РФ, реализуя принципы и требования, сформулированные в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержит более детальное регулирование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, в том числе целый ряд норм и требований прямого действия [26, c.64]. В то же время для регионов сохраняется достаточно широкая сфера регулирования, включая определение порядка (методик) соответствующих расчетов, в значительной степени влияющих на качество межбюджетных отношений.
Прямое федеральное регулирование характерно, прежде всего, для разграничения расходных обязательств, непосредственно вытекающих из единых принципов разграничения компетенции органов публичной власти разных уровней.
Органы государственной власти субъектов Федерации (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) не имеют права устанавливать вопросы местного значения или предопределять объем вытекающих из них расходных обязательств (расходов). В частности, не допускается установление субъектами РФ каких-либо обязательных для муниципальных образований нормативов финансирования расходов местных бюджетов (в том числе - на предоставление натуральных льгот отдельным категориям граждан или на выплату заработной платы муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений). Эти нормы призваны гарантировать самостоятельность органов местного самоуправления в реализации своих полномочий и формировании расходов, а также предотвратить возникновение «необеспеченных мандатов».
В отношении других полномочий органов государственной власти субъектов РФ субъект Федерации вправе принять решение об их делегировании органам местного самоуправления, обеспечив при этом соблюдение установленных федеральным законодательством требований по расчету и предоставлению субвенций. В то же время при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установление субъектами Федерации нормативов, используемых для расчета субвенций местным бюджетам, является обязательным.
С учетом подходов и принципов субсидиарности, территориального соответствия и территориальной дифференциации было проведено разграничение расходных полномочий между всеми уровнями публичной власти и на их основе закреплены расходные обязательства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Действующим бюджетным законодательством установлено право передачи на муниципальный уровень отдельных расходных полномочий РФ и субъектов РФ[32, c.85, 87]. Ежегодно увеличивается сфера «субделегирования» полномочий на муниципальный уровень и объемы предоставляемых из федерального и регионального бюджетов субвенций на их финансовое обеспечение. Эффективность данного инструмента межбюджетного регулирования должна оцениваться с позиции обеспечения улучшения деятельности всех уровней власти по повышению качества жизни граждан. Для реализации данной задачи требуется законодательное закрепление принципов и критериев определения расходных обязательств, передача которых РФ и субъектами РФ органам местного самоуправления целесообразна [18, c.41]. С учетом данного подхода необходимо пересмотреть перечень передаваемых государственных полномочий на муниципальный уровень и разработать показатели конечных результатов, позволяющих оценить эффективность реализации передаваемых государственных полномочий.