Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, а на местном уровне – нормативными правовыми актами исполнительных органов местного самоуправления [32, c. 134].
В случае если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта Российской Федерации не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации [19, c. 66]. Общая картина наблюдаемых на муниципальном уровне финансово-бюджетных процессов противоречива. Система местных финансов продолжает оставаться неустойчивой, т. к. закрепленные доходные источники местных бюджетов не обеспечивают покрытие расходных полномочий органов местного самоуправления. Прежде всего, формальный характер приобрела и организация бюджетов «низовых» муниципалитетов, что обусловлено высокой дотационностью большинства из них. По данным Счетной палаты, лишь 2% муниципальных образований финансово самодостаточны; такие же оценки дает Совет Федерации. Таким образом, зависимость местных бюджетов от внешних источников финансирования возрастает, хотя эта ситуация существенно дифференцируется по различным видам муниципалитетов (таблица. 3).
Таблица 3.
Степень дотационности местных бюджетов в 2006 году, % (Данные мониторинга Министерства финансов РФ)
| Степень дотационности | Доля муниципальных образований по степени дотационности | |||
| Муниципальные районы | Городские округа | Городские поселения | Сельские поселения | |
| До 5 | 10,6 | 21,6 | 12,0 | 13,1 |
| От 5 до 10 | 4,1 | 12,7 | 10,0 | 4,8 |
| От 10 до 20 | 13,9 | 25,9 | 13,7 | 5,0 |
| От 20 до 50 | 43,4 | 31,1 | 36,0 | 20,2 |
| От 50 до 100 | 27,9 | 8,7 | 28,3 | 56,9 |
Данные таблицы 3 позволяют сделать вывод, что городские округа – наиболее финансово обеспеченные муниципальные образования. 21,6% городских округов относятся к категории, где доля дотаций в доходах бюджетов (включая доходы, переданные по дифференцированным нормативам взамен дотаций) находится в пределах до 5%. Напротив, более половины сельских поселений (56,9%) относятся к высокодотационным, для которых доля дотаций, а также налоговых доходов, переданных по дифференцированным нормативам взамен дотаций, в общем объеме доходов бюджетов колеблется в пределах от 50 до 100%. Кроме того, высокодотационными являются и муниципальные районы. Все это также свидетельствует о явном перекосе формирования бюджетов муниципальных образований, когда их фактические расходы не подкреплены адекватной доходной базой. Одна из наиболее существенных причин неустойчивости территориальных, прежде всего «низовых», местных (муниципальных) бюджетов – сохранение высокого уровня концентрации доходного (налогового) потенциала страны на стадии его первичного распределения [17, c. 47]. Это порождает зависимость нижестоящих бюджетов бюджетной системы страны от избранной модели бюджетно-перераспределительных отношений (таблица 4).
Таблица 4.
Диспропорции долей доходов и расходов при первичном распределении в бюджетной системе РФ (без трансфертов, переданных другим бюджетам, %) (Без единого социального налога по данным НИФИ АБиК Минфина России).
| Виды бюджетов | 2000 г. | 2004 г. | 2005 г. | 2006 г. | |
| Федеральный | Доходы | 54,0 | 59,9* | 65,0* | 64,8* |
| Расходы | 47,1 | 43,9 | 43,7 | 43,4 | |
| Разница | 6,9 | 16,0 | 21,3 | 21,4 | |
| Консолидированные бюджеты субъектов РФ | Доходы | 46,0 | 40,1 | 35,0 | 35,2 |
| Расходы | 52,0 | 56,1 | 56,4 | 56,6 | |
| Разница | -6,9 | -16,0 | -21,3 | -21,4 | |
| В том числе: Региональные | Доходы | 29,5 | 27,9 | 27,6 | 28,0 |
| Расходы | 28,5 | 30,7 | 33,6 | 34,3 | |
| Разница | 1,0 | -2,8 | -6,0 | -6,3 | |
| Местные | Доходы | 16,5 | 12,2 | 7,4 | 7,2 |
| Расходы | 24,4 | 25,4 | 22,7 | 22,3 | |
| Разница | -7,9 | -13,2 | -15,3 | -15,1 | |
Дынные таблицы 4 позволяют подтвердить ранее сделанные выводы о диспропорциях между количеством исполняемых собственных и переданных полномочий на муниципальном уровне и реальной базой формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований. Неуклонное снижение (почти двукратное за анализируемый период) доли доходов муниципальных бюджетов произошло при относительно стабильной доле их расходов в общем консолидированном бюджете РФ (падение менее, чем на 1/10). Сложившаяся ситуация приводит к тому, что способность муниципалитетов осуществлять свои функции зависит от передачи им налоговых долей и/или дотационной помощи из региональных бюджетов, а не от качества их работы по расширению экономического потенциала территории и, соответственно, по увеличению и эффективному использованию ее налоговой базы.
Наиболее ущербным в экономической базе муниципального управления является то, что в доходной базе бюджетов органов местного самоуправления ничтожно мала доля местных налогов, которые в рамках муниципального управления должны выполнять не только чисто фискальную, но и регулирующую и стимулирующую функции. Данные диаграммы 2 показывают символическую роль собственно местных налогов в налогово-доходной базе местных бюджетов в Российской Федерации [35, c. 15].
Отраженные в рисунке данные подтверждают факт сужения базы местных бюджетов. За ними осталось всего два местных налога (в начале 1990-х годов их насчитывалось более 20). Впрочем, как показывает и зарубежный опыт, финансовая обеспеченность муниципальных образований определяется не числом местных налогов, а уровнем их экономической значимости и, главное, привязкой к налоговой базе, отражающей результаты хозяйственной деятельности на территории муниципалитета. Формирование тысяч новых «низовых» органов местного самоуправления с самостоятельными бюджетами, а также с формально зафиксированным кругом «собственных» расходных и доходных полномочий не способно создать условия для реализации главной цели муниципальной реформы. Действующая модель реформирования местных финансов и региональных межбюджетных отношений не «работает» на расширение объема и повышение качества муниципальных услуг населению[31, c. 63].
Казалось бы, проблему снимают Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Бюджетный кодекс РФ, которыми к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ отнесено оказание финансовой помощи местным бюджетам, осуществляемое данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета). Однако на деле федеральный законодатель лишь в самом общем виде возложил на субъекты Федерации обязанность осуществления финансового выравнивания муниципальных образований. А потому неясны как общие критерии определения объема выделяемых на эти цели средств, так и та «планка», до которой должно осуществляться выравнивание (особенно с учетом специфики бюджетной ситуации в каждом из регионов). В соответствии с бюджетной реформой, субъектам Федерации предоставлено право передавать местным бюджетам дополнительно часть любого налога, подлежащего зачислению в региональный бюджет по единым нормативам на постоянной основе (т. е. без ограничения срока). Но эта возможность не получила широкого распространения. Регионы отдают предпочтение традиционным дотационным формам межбюджетного регулирования или замещающим их нормативам налоговых отчислений, которые фиксируются только на один бюджетный год . [10, c. 84]
При передаче доходных источников насыщение местных бюджетов одних территорий приводит к перенасыщению бюджетов других. Поэтому многие субъекты Федерации минимизируют или исключают практику передачи дополнительных налоговых долей в местные бюджеты. Они сознательно удерживают их в состоянии дотационности, предпочитая восполнять ее преимущественно (или исключительно) дотациями на общее финансовое выравнивание. Такая политика существенно снижает заинтересованность муниципальных органов власти в развитии местного хозяйства [5, стр. 24]. «Например, в Липецкой области местным бюджетам переданы значительные доли различных налогов, подлежащих зачислению в консолидированный бюджет субъекта Федерации, в результате чего совокупная дотационность местных бюджетов региона за 10 месяцев 2007 г. составила всего 4%. Напротив, в Рязанской области местным бюджетам переданы лишь единые 10%-ные доли налога на доходы физических лиц. В результате совокупная дотационность местных бюджетов региона за 10 месяцев 2007г. составила 15%.»