Второй этап начался в 2003 г. с анализа состава и объема расходных обязательств Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и привел к серьезным изменениям в принципах организации бюджетного процесса, прежде всего в сфере межбюджетных отношений.
На первый план на втором этапе был поставлен институт расходных обязательств, который пришел на смену "длительным и безуспешным попыткам создания (в масштабах всей страны) системы минимальных государственных стандартов, предназначенных для установления на их основе нормативов финансовых затрат, необходимых для формирования расходной части всех бюджетов бюджетной системы" .
Таким образом, в бюджетном процессе "произошло изменение в смещении акцентов с первичности бюджета на первичность обязательств"5. Изменилось и само понятие бюджета, который теперь выступает "как годовой кассовый план потоков, которые возникают в процессе управления активами (поступления) и обязательствами (выбытие)"6.
85
Кроме того, на данном этапе было введено на законодательном уровне понятие "администратор доходов" и установлен один из основных принципов, обеспечивающих "устойчивость и прозрачность всех бюджетов бюджетной системы, - принцип кассового обслуживания всех бюджетов органами Федерального казначейства"7.
Старт третьему, современному этапу бюджетных реформ дало Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". Задачами этого этапа являются "переход к учету общественных финансов, основанному на методе начисления, разработка и внедрение процедур аудита эффективности, создание системы внутреннего контроля".
Таким образом, исходя из задач и ожидаемых итогов третьего этапа реформирования бюджетного процесса, предполагается "дать органам исполнительной власти, которые ответственны за реализацию отраслевой (и бюджетной) политики, некую свободу в их бюджетных полномочиях, которую они могут использовать для достижения конкретной цели"8.
Поэтому сегодня во главу угла выдвигается ведомственный контроль, проводимый главными распорядителями и распорядителями средств федерального бюджета при смещении функций остальных участников в сторону надзора за организацией и эффективностью осуществления ведомствами полномочий в области финансового контроля.
Третий этап бюджетной реформы по времени совпал с началом широкомасштабной административной реформы в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О структуре и системе органов исполнительной власти Российской Федерации" четко сформулировал основные функции органов исполнительной власти страны в соответствии с их подразделением на министерства, федеральные службы и агентства.
86
В новой редакции Бюджетного кодекса РФ, действующей с 1 января 2008 г., исключена ст. 215, где говорилось, что «в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов».
Это понятие рассматривалось как альтернатива понятию «банковское исполнение бюджетов». Но такой альтернативой является «кассовое обслуживание исполнения бюджетов», возлагаемое на органы Федерального казначейства. Учреждения банков по своим функциям также участвуют в обслуживании кассового их исполнения.
Вместе с тем, в случае передачи органами Федерального казначейства соответствующих полномочий по соглашению исполнительным органам власти, осуществление последними (их финорганами) кассового исполнения территориальных бюджетов не должно рассматриваться как «обслуживание» такого их исполнения.
В соответствии со статьей 215.1 БК РФ, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством. Согласно Бюджетному кодексу РФ основной задачей Федерального казначейства является проведение кассовых операций в ходе исполнения федерального бюджета, контроль за соблюдением участниками бюджетного процесса бюджетного законодательства, распределение поступающих в бюджетную систему доходов между соответствующими бюджетами, осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, составление отчётности об исполнении федерального и консолидированного бюджетов.
По соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных
87
образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации необходимого для их осуществления имущества.
Для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральное казначейство открывает в Центральном банке Российской Федерации с учетом положений статей 38.2 и 156 настоящего Кодекса счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с соглашением, предусмотренным частью пятой настоящей статьи, (часть шестая в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ).
Представляется обоснованным рассматривать понятие «казначейское исполнение бюджетов» как исполнение бюджетов всеми участниками этого процесса на принципах, выражающих отличительные признаки казначейских методов и технологий. Главные из них — осуществление органами Федерального казначейства операций распределения в соответствии с нормами бюджетного законодательства поступлений в бюджетную систему РФ по её уровням с зачислением на счета соответствующих бюджетов и переход к единому счету бюджета, в основном предопределяющие остальные отличительные признаки такого их исполнения.
К ним относятся следующие: применение системы лицевых счетов бюджетных учреждений, отражающих движение денежных средств исходя из предусмотреных объемов финансирования, лимитов бюджетных обязательств, кассовые расходы и остатки бюджетных средств; доведение бюджетных средств с единого счета бюджета непосредственно (минуя промежуточные звенья управления) до конечных бюджетополучателей;
88
создание новых условий для повышения оперативности и качества предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств; широкое внедрение в органах Федерального казначейства автоматизированной системы кассового исполнения бюджетов, явившееся исходным условием для инициирования поэтапного перехода к комплексной автоматизации в бюджетном процессе с охватом всех его участников. И, конечно, важным признаком казначейского исполнения бюджетов является также участие органов Федерального казначейства по всей вертикали бюджетной системы РФ в проведении и учете кассовых операций в порядке кассового обслуживания исполнения бюджетов с составлением отчета о кассовом их исполнении.
В казначейском исполнении бюджетов, включая проведение кассовых операций, участвуют и исполнительные органы власти (их финорганы). Например, составление платежных документов для осуществления «через кассу» бюджетных расходов, при санкционировании расходов бюджета, которые в условиях казначейского его исполнения требуют обязательного обоснования подтверждающими документами. Поэтому кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов органами Федерального казначейства можно рассматривать как часть казначейского исполнения бюджетов.
В условиях отказа от рассредоточения средств бюджета по многочисленным счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей этих средств и перехода на единый счет бюджета качественно расширяются возможности органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований в маневрировании средствами бюджета, за счет чего резко уменьшается вероятность возникновения кассовых разрывов и, соответственно, сокращается или отпадает потребность в привлечении кредитных ресурсов на их покрытие. Это, как и повышение оперативности и качества предварительного и текущего контроля, а также прозрачности
89
расходования средств, важное условие, характеризующее эффективность казначейского исполнения бюджетов.
Распределение поступлений в бюджетную систему РФ с зачислением на единый счет соответствующего бюджета осуществлялось в ряде случаев органами Федерального казначейства таким образом, что информацию об этом финансовые органы могли получить лишь на третий день после зачисления платежей на счет органа Федерального казначейства. Проблема у некоторых финорганов также в том, что сведения о движении средств на счете бюджета можно было получить только к 11 ч.
Были претензии со стороны ряда финорганов на существенное ограничение операционного дня (например, до 16 ч.) для принятия платежных документов на списание средств со счета бюджета в тот же день.
В числе мер по решению этих проблем — ускорение процесса широкого внедрения автоматизированной системы казначейского исполнения бюджетов, включая взаимоотношения со всеми его участниками, а также с учреждениями банков на всех уровнях власти и бюджетной системы на основе координации этой работы Федеральным казначейством с учетом положительных инициатив на местах.
В действующих условиях важно, чтобы при совершенствовании казначейского метода исполнения бюджетов, включая их кассовое обслуживание органами Федерального казначейства, был взят ориентир на конечный результат в бюджетном процессе. Это, видимо, потребует внесения изменений и в бюджетную классификацию, предусмотрев в ней некоторое укрупнение рамок использования бюджетных ассигнований на определенные цели, придав им блочный характер, что создаст лучшие условия для маневра финансовыми ресурсами и выбора наиболее эффективных подходов к достижению конечных целей.