В рамках рассматриваемого подхода государственный долг выполняет роль финансового механизма, ускоряющего экономическое развитие. [9; 44].Госдолг может быть полезен только в период устойчивого экономического роста. В фазе экономического спада дефицит бюджета существенно ухудшает состояние государственных финансов, повышает риск долгового кризиса и тем самым приводит к ухудшению общего состояния экономики. Для Китая госдолг - это финансовый механизм ускорения экономического развития. Для России госдолг остается экономической проблемой и никаких выгод экономике государства не приносит.
Два подхода (классический и альтернативный) основываются на различных смыслах, вкладываемых в понятие «сбалансированности» бюджета. В Европейском сообществе бюджет признается сбалансированным, если выполняются два ограничения - на размер дефицита (3% ВВП) и на размер долга (60% ВВП). Рост экономики невозможен без увеличения энергопотребления, а это означает, что нужно строить новые электростанции, тянуть нефтепроводы, строить порты, дороги и прочую инфраструктуру. Вопросы поддержки экономического роста являются непростыми сами по себе, их приходится решать в условиях международной конкуренции за ресурсы, за условия международной торговли [9;49].
Глава3 .Управление государственным долгом в Царской России
Российское государство получало кредиты и осуществляло заимствования путем выпуска долговых обязательств еще со времен Петра I. Ключевский писал о долговой политике в период реформ Петра I: «Петр не оставил после себя ни копейки государственного долга, не израсходовал ни одного рабочего дня у потомства, напротив, завещал преемникам обильный запас средств, которым оно долго пробавлялось, ничего к ним не прибавляя. Его преимущество перед ними в том, что он был не должником, а кредитором будущего» [26; 109].
3.1 Первые государственные займы, планы их погашения
Российская система управления госдолгом стала складываться при Екатерине II, которая осуществила первый внешний государственный заем на сумму 7,5 млн. гульденов в 1769г. Целью займа было финансирование Русско-турецкой войны. Историки считают этот заем первым официальным внешним долгом России. В 1769г. был организован особый «Комитет уполномоченных для произведения денежных негоциации в иностранных землях», в компетенцию которого входило ведение всех дел, связанных с внешними займами.Комитет возглавил князь А.А. Вяземский, в состав комитета вошли русский посланник в Голландии князь А.А. Голицын и граф З.Г. Чернышев. Впоследствии этот комитет был переименован в комитет госдолгов. В 1784г. под руководством Вяземского был разработан первый в истории России конкретный план погашения внешнего долга к 1793г. Вяземский предлагал издать указ, «чтобы на платеж долга откладывать ежегодно потребныя суммы из госдоходов, не употребляя их никуда в расход», говорил о необходимости лучше учитывать валютный фактор, осуществляя накопление средств для погашения долга, когда курс рубля к основной валюте долга - голландскому гульдену будет более выгодным. Фактически речь шла о создании первого российского финансового резерва. Но реализации плана помешала II Турецкая война (1787-1791 гг.), заставившая прибегнуть к новым займам.
В 1792г. генерал-прокурор А.Н. Самойлов разработал новый план погашения всех внешних долгов в течение 15 лет. План был принят 23 июля 1794г. и предусматривал получение средств на погашение долгов в размере 4 млн. руб. ежегодно исключительно из внутренних источников - путем увеличения акциза на водку в размере 1 руб. с ведра. Однако и этот план не был реализован в части уплаты долгов, прибыль растворилась в госбюджете.
Еще при Екатерине II 11 мая 1796г. при комитете для разбора всех внутренних долгов была учреждена счетная экспедиция. Последняя в декабре 1796г. уже при Павле I в связи с упразднением самого комитета была преобразована в экспедицию для разбора и расчета государственных долгов.
В 1797г. был разработан еще один проект погашения внешних госдолгов. Он также не был воплощен вжизнь, так как в 1798г. было принято решение о консолидации всех видов внешней задолженности. В связис тем, что польские земли перешли в русское владение, а ими были обеспечены долги бывшихпольских королей и польского государства (около 16млн. гульденов), Россия взяла на себя польские долги,объединив их с прежними русскимизаймами [25; 67].
В 1810г. при министерстве финансов была учрежденакомиссия погашения долгов, которая должна была заниматься продажей государственного имущества для получения средств на погашение госдолга, а также обменом части государственного ассигнационногодолга в облигации внутреннего процентного займа.В 1812г. комиссия была преобразована, она быласделана независимой от министерства финансов. Во главеее был поставлен совет, в который вошли 3 члена Государственного Совета, 6 сенаторов и 10 выборных членов от петербургского, московского и рижского купечества.
Манифестом от 16 апреля 1817г. комиссия погашения долгов вновь была передана в непосредственноеуправление министерства финансов. 7 мая 1817г. для «высшего наблюдения» закомиссией погашения долгов и государственными банками был учрежден «Совет государственных кредитных установлений», который был независим от министерства финансов. Комиссия имела такие подразделения, как отдел срочных займов, сертификатный отдел или отдел удостоверений именной записи, купонный отдел, отдел бессрочных займов и вечных вкладов, доходный отдел [25; 67].
3.2 Первое государственное долговое агентство
Комиссия погашения долгов - первое государственное долговое агентство в России.Она осуществляла учет госдолга (внешнего и внутреннего), производила прием, хранение и выдачу денег и ценных бумаг, оплату купонных доходов, взаимодействие с казначейством и другими государственными органами, обеспечивавшими выплаты вкладчикам комиссии.Для операций по обслуживанию долга выделялись специальные ассигнования из бюджета. Манифестом 1817г. было предусмотрено выделение 40 млн. руб., а с 1818г. - 60 млн. руб. ежегодно «преимущественно перед всеми другими госрасходами». Комиссия занималась аккумулированием средств, поступающих от продажи госимущества, которые использовались для погашения долгов.
Важнейшим моментом в управлении внешней задолженностью стало учреждение в 1812г. «для наблюдения порядка в платежах, ясности и точности в счетах и для охранения прав каждого» при комиссии «общей книги всех обеспеченных государством долгов, срочных и бессрочных» - государственной долговой книги. В ней было 3 части: внешние долги, внутренние долги срочные, внутренние долги бессрочные. В каждом из этих разделов имелись подразделы. Так, во внутренних бессрочных долгах выделялись долги бессрочные обыкновенные; долги бессрочные на правах недвижимых имений, в долговой книге записанные; долги бессрочные неприкосновенные; родовые капиталы. Структура книги, просуществовавшая до 1918г., в связи с изменением классификации долгов менялась. Впоследствии в долговую книгу стали заноситься и появившиеся новые виды заимствований: гарантированные государством железнодорожные займы, городские займы и т.п. (за период с 1885 по 1912г. было выпущено 152 облигации). Эти облигации котировались на крупнейших европейских биржах (Лондонской, Парижской, Амстердамской и др.). Государственная книга внешнего долга воссоздана в РФ в 1994г. [25; 67].
3.3 Политика в области выпуска и размещения госзаймов
Выпуск новых займов в царской России был непосредственно в компетенции царя и министерства финансов. Министерство разрабатывало положение о займе, которое утверждалось «Высочайшим указом», и заключало соглашение с иностранными и российскими финансовыми структурами, занимавшимися размещением ценных бумаг. Но после революции 1905-1907 гг. и созыва Государственной Думы новая законодательная власть получила право утверждать заключаемый заем в каждом конкретном случае. Время и условия займа по-прежнему определялись «верховной властью».
Существенную роль играла агрессивная политика размещения российских займов за границей. Для обеспечения благоприятной информации о финансовом положении России, для оказания влияния на общественное мнение стран-кредиторов в 1895г. был создан «особый фонд» министерства финансов в 250 тыс. франков. Россия содержала в Берлине свое пресс-бюро, снабжавшее материалами 25 газет. Использовались и не совсем легальные методы продвижения ценных бумаг на зарубежные рынки: подкуп прессы, депутатов, видных политических деятелей, профсоюзных лидеров, для рекламной поддержки российских займов. В 1904г. на эти цели было истрачено свыше 3,3 млн. золотых франков. Крупные затраты на рекламу несли и сами банковские консорциумы, участвовавшие в распространении русских займов за границей. Работу по размещению займов во Франции координировал спецагент минфинансов России в Париже(в 1894-1917 гг.)А.Рафалович[25; 68].
Непосредственное отношение к управлению госдолгом имела и практика разработки обычного и чрезвычайного бюджетов. Чрезвычайный бюджет формировался из поступлений от внешних и внутренних займов и сумм, перенесенных из фондов казначейства, вкладов в Госбанк на вечное время, крупных единовременных поступлений от специальных капиталов или от продажи крупной госсобственности, сумм, возвращаемых частными железнодорожными обществами в погашение выданных государственных ссуд. Доля чрезвычайных ресурсов в общих доходах российского бюджета в 1860-1916 гг. колебалась от 4 % до 75%. Удельный вес доходов от займов в чрезвычайных доходах сильно колебался, доходя до 90%-95%.
Чрезвычайный бюджет использовался для финансирования строительства железных дорог и портов, на военные потребности, выдачу ссуд частным железнодорожным обществам, погашение беспроцентного долга, выполнение военных обязательств, ликвидацию последствий народных бедствий (неурожаев, эпидемий). В связи с началом Первой мировой войны значение чрезвычайного бюджета сильно возросло. При благоприятном финансовом положении часть чрезвычайного бюджета шла на досрочную оплату госзаймов. Платежи же по займам (проценты и погашение) шли за счет обыкновенного бюджета. Если чрезвычайные доходы не покрывали чрезвычайных расходов, дефицит ликвидировался за счет остатков свободных средств из обыкновенного бюджета и остатков средств прошлых лет чрезвычайного бюджета [25; 68].