1.3. Бюджетный процесс в зарубежных странах.
Сравнительная характеристика.
В разных странах бюджетное устройство отличается своими особенностями, обусловленными государственным устройством, территориально-административным делением, уровнем развития экономики, ее структурными чертами. Рассмотрим особенности бюджетного процесса зарубежных стран на примере таких стран, как Франция и ФРГ.
Бюджетная система Франции основана на четырех принципах, которые принято считать классическими: составление бюджета на год, единство, универсальность, специализация.
Во Франции финансовый год совпадает с календарным. Но практически годичный срок составления бюджета не соблюдается, так как не всегда финансовый закон обнародывается до начала финансового года, во – вторых, практикуются изменения, вносимые в первоначальный проект государственного бюджета.
Принцип единства бюджетной системы означает, что все финансовые операции государства отражаются в едином законодательном документе, утвержденном парламентом. Однако специфика Франции заключается в том, что некоторые финансовые операции оформляются в виде приложения к общему бюджету, либо учитываются отдельно от государственного бюджета.[12]
Универсальность предполагает раздельное отражение доходов и расходов в абсолютной сумме. Специализация бюджетной системы состоит в целевом использовании бюджетных кредитов без права их переводов с одной статьи на другую. На практике в течение года осуществляется перераспределение дотаций по объемам кредитования без какого-либо законодательного оформления.
Ядром, организующим процессы формирования и исполнения Государственного бюджета, а во Франции, является Министерство экономики, финансов и промышленности, в структуре которого выделены: Управление бюджета (орган, отвечающий за процедуру подготовки, утверждения и методологию исполнения бюджета); Главное управление по учету государственных финансов – собственно государственное казначейство Франции; Дирекция казначейства – агентство «Франс-трезор».
Бюджетный процесс имеет четыре стадии и продолжается более трех лет.
Первая стадия: составления проекта бюджета осуществляется под контролем министерства экономики и финансов в течение девяти месяцев. Проект бюджета после одобрения правительством направляется в парламент.
Вторая стадия: рассмотрение и утверждение бюджета – длится около трех месяцев. По конституции Франции право рассматривать и утверждать бюджет принадлежит парламенту. Вначале проект бюджета обсуждается в нижней палате и после его одобрения передается для рассмотрения в верхнюю плату. Утверждение бюджета происходит на совместном заседании палат.
Третья стадия: исполнения бюджета – охватывает годичный период и называется финансовым годом. Кассовое исполнение бюджета происходит через казначейскую систему.
Четвертая стадия: составление министерства экономики и финансов отчета об исполнении бюджета. Проверенный счетной палатой отчет бюджета выносится на утверждение парламента. Утверждением отчета заканчивается бюджетный процесс.
Исполнение бюджета осуществляется через кассы казначейства, которое имеет текущий счет в Банке Франции. Административный контроль за исполнением бюджета ведет подчиненная министерству экономии и финансов генеральная финансовая инспекция. Функции контроля за исполнением местных бюджетов переданы главному распорядителю кредитов.
Специфической чертой государственных финансов Франции являются присоединенные бюджеты. Они введены для организаций, которые не являются юридическими лицами, осуществляют торгово-промышленные операции и пользуются финансовой автономией. В настоящее время насчитывается семь присоединенных бюджетов – один военный (производство горючего) и шесть гражданских (бюджеты почты, телеграфа, телефона, монетного двора и других).[13]
Германия – представляет собой систему бюджетного федерализма. Финансовая система Германии анализируется в контексте германского конституционного права, которое уделяет отдельное внимание распределению налоговых поступлений между уровнями государственной власти в стране. [14]
Федерализм – понятие одновременно политическое и экономическое. В политическом контексте и с точки зрения государственного права федерализм – форма государственного устройства, связанная с принципом субсидарности.
В экономическом – система децентрализованного использования государственных финансов, основанная на рыночном принципе эффективного размещения ресурсов.
Бюджет выступает главным звеном Системы Германии, его структура и бюджетный процесс соответствуют федеративному характеру государственного строя. В государственный бюджет включаются доходы и расходы трех уровней административного управлении- федерации (центральный бюджет), земель (региональные бюджеты), и общин (местные бюджеты). Сводный государственный бюджет получается путем сложения доход и расходов всех трех уровней.
Бюджетный год в ФРГ совпадает с календарным. Федеральный бюджет утверждается парламентом. Составление, утверждение и исполнение федерального бюджета предусматривает определение ожидаемых доходов и расходов в бюджетном плане и ведение бюджетного учета, фактическое отражение исполнения бюджета.
На стадии составления центрального бюджета министерства и ведомства направляют в министерство финансов предполагаемые сметы расходов на следующий год, примерно за 9 месяцев. Министерство финансов на основе прогнозируемых доходов уточняет расходную часть бюджета и передает проект бюджета на утверждение федеральному правительству. Одобренный кабинетом министров проект бюджета направляется на утверждение в законодательные органы. После принятия законопроекта парламентом законопроект подписывается и становится законом. В те же сроки в такой же последовательности составляются проекты бюджетов земель и общин.
Высшим контрольным органом ФРГ в области государственных финансов является федеральная счетная палата. Отчет об исполнении бюджета составляется министерством финансов и направляется в парламент и счетную палату. После заключения счетной палаты парламент утверждает закон об исполнении бюджета.[15]
В настоящее время в Германии твердо утвердилась трехзвенная система федеративного устройства, коммуны стали ее неотъемлемым элементом. Разделение задач и финансовых источников разными уровнями государственного управления – основной вопрос федеративного государства. В Германии эта проблема решается с помощью понятия «финансового выравнивая» (балансирования).
Принцип германского государственного права – «финансы следуют за задачами» - ставит основной акцент всей германской финансовой политике. Прежде чем начинать распределение, а тем более распределение финансовых ресурсов, нужно выяснить, во-первых, какой уровень власти наиболее эффективно может исполнить определенную государственную задачу. Во-вторых, важно распределить, как будут финансироваться издержки по осуществлению этой задачи. «Пассивное» финансовое выравнивание выполняет важную роль в общей системе германского бюджетного федерализма. Правильное осуществление «пассивного» выравнивания позволяет предотвратить возможные конфликты, связанные с распределением налоговых средств на ранних стадиях.
Достижению этой цели способствует как наличие собственных финансовых полномочий у все трех уровней государственной власти, включая местный. Распределение налоговых поступлений осуществляется частично по раздельной системе, согласно которой существуют федеральные, земельные и местные (коммунальные) налоги, А также в соответствии с так называемым «налоговым союзом», в который входят важнейшие по поступлениям в казну налоги (подоходный, на прибыль корпораций, промысловый и налог на добавленную стоимость). Существующая система германского «вертикального выравнивания» обеспечивает, минимальны уровень финансирования всех трех уровней власти, а на коммунальном уровне является базовой финансовой гарантией местного самоуправления, так как германские коммуны в числе местных налогов распоряжаются промысловым налогом - одним из важнейших по объему отчислений в казну.
Наличие собственных налоговых источников, как правило, не обеспечивает финансирование всех возложенных задач; для компенсации имеющихся несоответствий необходимо введение механизма вторичного перераспределения средств – системы «горизонтального выравнивания». Оно осуществляется на двух уровнях. Региональное выравнивание осуществляется федерацией между федеральными землями в пользу отстающих земель. Коммунальное выравнивание осуществляется федеральными землями между входящими в их состав коммунами. Для этих целей служат подоходный налог, налог на прибыль корпораций и НДС.
В действительности реальное перераспределение финансов – один из многочисленных элементов сложной системы «финансового выравнивания», подразумевающей всю совокупность финансовых отношений между уровнями государственной власти (федерацией, федеральными землями и местными коллективами – коммунами) в процессе выполнения ими государственных задач, включая и задачи в рамках местного самоуправления. Таким образом, механизм «финансового выравнивания» служит воплощению на практике идеи бюджетного федерализма.
Таким образом, структура бюджетов в зарубежных странах носит неординарный характер. Типичным же является отделение текущих доходов и расходов государства от затрат капитального характера.
Построение бюджетных систем в развитых зарубежных странах основывается на специальных принципах. Важнейшие из них: единство, полнота, реальность и гласность.