Как свидетельствует опыт развитых стран, программно-целевой метод управления позволяет осуществить эффективное соединение программных целей с путями их достижения, включая механизмы государственного и рыночного регулирования. Это, как уже отмечалось выше, является слабым звеном в отечественных теоретических взглядах и практических подходах к использованию программно-целевого метода.
2 Федеральные целевые программы как инструмент регулирования социально-экономического развития
2.1 Анализ реализации федеральных адресной инвестиционной программы в 2002-2007 годах
Федеральная адресная инвестиционная программа на 2007 год (ФАИП) и федеральные целевые программы (ФЦП) являются одним из важнейших инструментов реализации целей и приоритетных направлений социально-экономического развития страны, проведения активной государственной структурной политики. ФАИП и ФЦП в 2007 году были направлены на комплексное и системное решение среднесрочных и долгосрочных задач экономического и социального развития страны по приоритетным направлениям: модернизации и развитию стратегически важных объектов инфраструктуры, адресной поддержке инвестиционных программ и проектов, нацеленных на повышение конкурентоспособности экономики, развитие потенциала инновационного роста, обеспечение внутренней и внешней безопасности.
Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ объем расходов федерального бюджета на финансирование ФАИП в соответствии с ведомственной структурой расходов предусмотрен в объеме 500 125,9 млн. рублей. Федеральным законом от 23 ноября 2007 г. № 267-ФЗ объем ассигнований из федерального бюджета на реализацию ФАИП установлен в объеме 583 866,5 млн. рублей, что на 83 740,6 млн. рублей, или на 16,7 %, больше первоначального объема.
Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ объем ассигнований на ФЦП был утвержден в сумме 509 450,3 млн. рублей. Федеральным законом от 23 ноября 2007 г. № 267-ФЗ объем расходов на финансирование ФЦП установлен в сумме 585 940,0 млн. рублей, что на 76 489,7 млн. рублей, или на 15 %, больше первоначального объема.
Изменение бюджетных ассигнований связано с увеличением объемов финансирования государственных капитальных вложений, утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации, в паспортах ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» - на 43 008,3 млн. рублей, или на 23,7 %, ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» - на 12 000,0 млн. рублей, или на 101,2 %, ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)» - на 4 216,0 млн. рублей, или на 26,4 %.
В 2007 году из федерального бюджета финансировались 49 ФЦП, включающих 46 подпрограмм (в 2006 году - 52 ФЦП, включающие 52 подпрограммы).
Объем законодательно утвержденных средств федерального бюджета на финансирование ФЦП в общих расходах федерального бюджета в 2007 году составил 9,5 % (в 2006 году - 9,5 %).
По отчету Правительства Российской Федерации и данным Счетной палаты, в 2007 году кассовое исполнение расходов федерального бюджета на реализацию ФЦП составило 495 104,7 млн. рублей, или 84,5 % законодательно утвержденных годовых бюджетных назначений и 84,4 % уточненной бюджетной росписи.
Из 49 ФЦП, финансирование которых предусматривалось осуществлять в 2007 году за счет средств федерального бюджета, 3 ФЦП завершены в связи с окончанием срока их реализации. Кроме того, завершилась реализация ФЦП «Развитие г.Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)» - с 1 января 2008 года в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 991 и ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» - в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2007 г. № 396.
ФАИП является одним из основных инструментов проведения государственной инвестиционной политики в рамках системы бюджетного планирования, призвана способствовать достижению устойчивых, высоких темпов роста экономики и повышению ее конкурентоспособности.
Федеральным законом от 23 ноября 2007 г. № 267-ФЗ расходы на реализацию ФАИП предусмотрены в сумме 583 866,5 млн. рублей, в том числе на программную часть -360 853,1 млн. рублей, или 61,8 % (в 2006 году - 62,1 %), непрограммную часть - 223 013,4 млн. рублей, или 38,2 % общей суммы расходов (в 2006 году - 37,9 %), уточненной бюджетной росписью - 583 851,6 млн. рублей, что на 14,9 млн. рублей, или на 0,3 %, меньше законодательно утвержденных расходов, в том числе на программную часть -360 668,9 млн. рублей, или 61,8 %, непрограммную часть - 223 182,7 млн. рублей, или 38,2 %.
Использование государственных капитальных вложений, выделенных в 2007 году на ФАИП, по данным контрольного мероприятия, составило 488 088,6 млн. рублей, или 83,6 % годовых бюджетных ассигнований и 83,6 % уточненной бюджетной росписи, в том числе по программной части - 292 548,6 млн. рублей, или 81,1 % годовых бюджетных ассигнований и 81,1 % уточненной бюджетной росписи, по непрограммной части - 195 540,0 млн. рублей, или 87,7 % годовых бюджетных ассигнований и 87,6 % уточненной бюджетной росписи.
Из 66 главных распорядителей средств федерального бюджета не исполнены в полном объеме годовые бюджетные назначения непрограммной части ФАИП по 33 (50 %). Полностью не исполнены указанные годовые бюджетные назначения по Мининформсвязи России. Выделенные из федерального бюджета средства на объекты непрограммной части ФАИП Спецстрою России, Росгидромету, Росспорту и МИДу исполнены на 6,1 %, 23,2 %, 51,9 % и 54,8 % соответственно.
Средства федерального бюджета, выделенные в 2007 году Росздраву на строительство федеральных центров высоких медицинских технологий, использованы лишь на 24,7 % (2006 год - 25,4 %), в том числе по строительству федеральных центров травматологии, ортопедии и эндопротезирования в городах Смоленск, Владивосток и Барнаул - на 0,55 %, по строительству федеральных центров сердечно-сосудистой хирургии в городах Красноярск и Хабаровск на 22 %, в городах Калининград, Пермь и Челябинск -на 28 %, по строительству федеральных центров нейрохирургии в городах Новосибирск и Тюмень - на 0,46 % и 20 % годовых бюджетных назначений соответственно.
Средства федерального бюджета, выделенные в 2007 году Росздраву на строительство Федерального научно-клинического центра детской гематологии, онкологии и иммунологии, использованы лишь на 3,9 % годовых бюджетных назначений (в 2006 году - 3,2 %).
В полном объеме не использованы средства федерального бюджета, выделенные Росатому на формирование фонда служебного жилья для обеспечения военнослужащих и сотрудников, имеющих специальные звания, федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена служба, приравненная к военной, служебными жилыми помещениями и помещениями в общежитиях.
В 2007 году предусматривалось выделение государственных вложений на 6 093 стройки и объекта ФАИП, что в 2,2 раза больше, чем в 2006 году, фактически финансировалось (без объектов государственного оборонного заказа) 5 534 объекта (90,8 %). При этом в Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд на 2007 год, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 февраля 2007 г. № 146-р, 199 объектов (3,3 % общего количества строек и объектов, предусмотренных к финансированию в 2007 году) на общую сумму 15 187,2 млн. рублей включены без утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации.
В соответствии со статьей 110 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ Правительство Российской Федерации распоряжением от 29 июня 2007 г. № 861-р по 2 из 199 объектов перераспределило государственные капитальные вложения на сумму 150,0 млн. рублей, высвободившиеся из 15 187,2 млн. рублей в результате отсутствия на 1 апреля 2007 года утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации, что составляет 1 % объектов и 1 % общей суммы объектов, включенных первоначально в Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд без проектно-сметной документации.
Из 2 708 строек и объектов, предусмотренных к вводу в 2007 году (в 2006 году -1 234 стройки и объекта), введены в эксплуатацию 1 865 строек и объектов, или 68,9 % (в 2006 году - 37,4 %), в том числе 1 406 объектов, финансируемых в рамках программной части (69,4 % объектов, предусмотренных к вводу) и 459 объектов - в рамках непрограммной части (67,3 %).
По состоянию на 1 января 2008 года техническую готовность менее 50 % имели 4 587 строек и объектов, или 75,3 % (на 1 января 2007 года - 36,2 %).
Из 967 строек и объектов агропромышленного комплекса, предусмотренных к вводу в 2007 году, введено на полную мощность 292 объекта (30,2 %), из 1 785 объектов социального комплекса - 394 объекта (22,1 %), из 512 объектов транспортного комплекса -188 объектов (36,7 %), из 180 объектов специального комплекса - 18 объектов (10 %), из 3 объектов строительного комплекса не введен ни один объект.
Не введены в эксплуатацию в 2007 году федеральные центры высоких медицинских технологий в городах Пенза, Астрахань, Чебоксары и Краснодар. С 1983 года начато и до настоящего времени не завершено строительство аэропорта «Омск - Федоровка», с 1989 года - аэровокзального комплекса в городе Сочи.
Ввод в действие производственных мощностей за счет нового строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения по сравнению с 2006 годом существенно сократился. Так, протяженность введенных магистральных нефтепроводов уменьшилась в 3 раза (2006 год - 605,6 км, 2007 год - 194,2 км), магистральных газопроводов и отводов от них - в 2 раза (2006 год - 2156,5 км, 2007 год - 1058,3 км), спутниковых наземных станций - в 4 раза (2006 год - 713 штук, 2007 год - 179 штук), новых железнодорожных линий - в 10 раз (2006 год -208,2 км, 2007 год - 20,6 км).
Использование лимитов бюджетных обязательств, выделенных в 2007 году на ФАИП, составило в целом 84,7 %, в том числе по программной части - 82,4 %, по непрограммной части - 88,4 %. Объем неиспользованных лимитов составил 27 618,2 млн. рублей, или 15,3 %.
Остается значительным объем незавершенного строительства, который по состоянию на 1 января 2008 года увеличился по сравнению с 1 января 2007 года (115,7 млрд. рублей) на 59,7 млрд. рублей, или на 51,6 %, и составил 175,4 млрд. рублей, что в 4 раза превышает среднемесячное кассовое исполнение расходов по ФАИП за 2007 год.