- об уменьшении ставок обязательных платежей в бюджет;
- о пополнении Казны региона (увеличение государственных и муниципальных активов).
Расходы бюджета можно условно разделить на «обязательную» (п.п. 2…4 Алгоритма) и «произвольную» (п. 7 Алгоритма) части. Объем и сама возможность появления «произвольной» части должны определяться только при условии обеспечения «обязательной» в полном объеме. Очередность выделения бюджетных средств на те или иные мероприятия должна определяться принципом «прежде всего — необходимое (вопросы жизнеобеспечения), и лишь затем — желаемое (вопросы повышения комфортности среды проживания и ведения бизнеса)». Расходы бюджета можно представить следующим образом.
«Обязательная» часть бюджета должна формироваться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг (ст. 177 БК РФ), которых, по решению региональных властей, могут превышать установленные на федеральном уровне минимальные значения (ст. 65 БК РФ). При этом объем упомянутых услуг должен быть не менее величины, установленной в минимальных государственных социальных стандартах, трактуемых в статье 6 БК РФ как «государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации».
Таким образом, на стадии принятия бюджета, предметом обсуждения в законодательном органе власти может быть вопрос об увеличении этих нормативов на предстоящий год по сравнению с утвержденными на федеральном уровне. При условии, что методики, на основании которых исполнительная власть рассчитывает нормативы финансовых затрат, корректны, законодательной власти остается лишь оценить, насколько обоснован прогноз стоимостных показателей на закупаемые по госзаказу товары и услуги, а также уровень оплаты труда госслужащих. Одновременно законодатели решают вопрос о возможном увеличении объемов государственных услуг, предоставляемых за счет бюджета, в физическом (не финансовом) выражении. Например, об увеличение «корзины» лекарственных препаратов, выделяемой на одного человека за счет бюджетных средств, или об увеличение продолжительности отопительного сезона в муниципальном жилом фонде. Тогда потребность финансирования «обязательного» бюджета будет определяться простой подстановкой в расчет (по заранее известным методикам) выбранных законодателями параметров. Это позволит не только значительно повысить достоверность прогнозирования потребностей бюджетного финансирования, но и оперативно вносить изменения в бюджет в случае несовпадения планировавшегося роста цен с фактическим на стадии исполнения бюджета. Однако, для реализации предложенной схемы, необходимо создать достаточно полный банк методик расчета бюджетных показателей, а также базу данных, содержащую показатели, используемые при расчете потребностей финансирования (количество учащихся в школах, количество нетрудоспособного населения, характеристики помещений, занимаемых государственными организациями, потребность в тепло‑ и электроснабжении на одну расчетную единицу и т.п.)
В статье 65 БК РФ отмечается, что формирование расходов бюджетов всех уровней должно базироваться на единой методологической основе расчета минимальной бюджетной обеспеченности. Следовательно, банк методик расчетов бюджетных показателей должен основываться на стандартах, установленных на федеральном уровне. Однако, до настоящего времени таких нормативов нет. Их многообразие и трудоемкость разработки, а также актуальность скорейшего внедрения в практику определяют целесообразность создания на федеральном уровне постоянно действующей специализированной организации. Главной ее задачей должно стать не столько разработка самих методик, сколько их сертификация. Это позволит максимально полно использовать потенциал как различных научных организаций, так и «инициативы с мест». Органы власти на региональном и местном уровнях смогут, не дожидаясь, когда наиболее актуальные для них методики будут подготовлены на федеральном уровне, разрабатывать любую из них самостоятельно и использовать после получения соответствующего федерального сертификата. После сертификации методика должна вноситься в Единый федеральный реестр методик расчета бюджетных показателей и применяться при формировании бюджетов соответствующего уровня на всей территории Российской Федерации. Обязательным условием сертификации должны быть визы согласования Счетной палаты, Министерства финансов и Министерства экономики и торговли Российской Федерации. Такая схема организации работы, вероятно, позволит не только существенно ускорить работы по формированию единой методологической базы расчета бюджетных показателей, но и значительно сократить расходы федерального бюджета на ее разработку.
Если «обязательная» часть бюджета достаточно жестко регламентирована, то его «произвольная» часть практически полностью представляет собой поле для реализации органами власти своей бюджетной политики. В предельных случаях весь объем «произвольной» части может быть направлен на финансирование мероприятий, повышающих комфортность условий жизни налогоплательщиков или на улучшение условий ведения бизнеса в регионе. Законодатели также могут вообще отказаться от этих расходов, если сочтут, что интересам населения в большей степени будет соответствовать не финансирование из бюджета каких либо мероприятий, сверх установленных законодательством, а сокращение налоговой нагрузки. В пределах «произвольной» части бюджета, органы власти могут финансировать мероприятия, актуальность которых определяется складывающейся в текущий момент социально‑экономической ситуацией.
Расходы этой части бюджета могут носить как инвестиционный характер, так и характер текущих расходов. Первые направлены, как правило, на осуществление структурных преобразований в экономике или на совершенствование социальной инфраструктуры и инфраструктуры бизнеса. Вторые — на финансирование мероприятий, не являющихся обязательными для финансирования из соответствующего бюджета в соответствии с действующим законодательством, и положительный эффект от которых проявляется в процессе осуществления таких мероприятий. Таким образом, «произвольная» часть бюджета состоит из текущих расходов и «бюджета развития» (инвестиционная составляющая).
Главная цель бюджета развития — корректирующее воздействие на структуру региональной экономики, являющегося фактором, в наибольшей степени влияющим на объемы и ценовые показатели, как предложения, так и спроса на региональном рынке. Таким образом, бюджет развития является одним из наиболее действенных инструментов государства для повышения эффективности использования трудовых и материальных ресурсов региона.
Основным средством реализации бюджета развития являются бюджетные инвестиции, осуществляемые как за счет собственных доходов бюджета, так и за счет привлеченных (заемных) средств. При определении, какие мероприятия должны финансироваться за счет собственных средств бюджета, а какие за счет заемных, представляется целесообразным принять во внимание следующее.
Совместное владение и эксплуатация объекта государственным и частным собственниками принципиально не может отвечать интересам обоих одновременно. Цель государства — предоставить гражданам максимальный объем благ по наименьшим ценам (максимально приближенным к издержкам на производство и реализацию) с наименьшим уровнем рисков, а цель коммерческой деятельности, осуществляемой частным собственником, — получение максимальной прибыли. Единственным исключением в данном случае является ситуация, когда негосударственным совладельцем объекта выступает некоммерческая организация, не являющаяся аффелированной по отношению к какой‑либо частной коммерческой организации.
Таким образом, если коммерческий проект может способствовать решению каких‑либо социально‑экономических задач органов государственной власти, представляется целесообразным участие государства в его инвестировании совместно с частными инвесторами по следующим схемам:
Схема 1 (возмещение инвестиций в денежной форме). Предоставление целевого бюджетного кредита.
Схема 2 (возмещение инвестиций в натуральной форме). Прямое бюджетное инвестирование на условиях полного владения государства объектом (этап некоммерческой эксплуатации) в течение первых N лет с момента начала эксплуатации объекта, с последующим отказом от права собственности в пользу частных совладельцев объекта (этап коммерческой эксплуатации). При этом объем неполученной прибыли за N лет должен быть не менее объема госинвестиций.