Совместное инвестирование бюджетных средств в коммерческие объекты может быть только возвратным, ввиду того, что в противном случае, частный инвестор в процессе эксплуатации возместит все свои инвестиционные издержки, в то время как бюджет будет лишен этой возможности (налоговые поступления от объекта в данном случае не учитываются, т.к. имеют иную природу), а создаваемые блага будут реализовываться по ценам, превышающим себестоимость этих благ. Безвозмездное бюджетное финансирование отдельных предпринимателей вряд ли может быть отнесено к благотворительной деятельности, которая в ряде случаев может осуществляться за счет бюджетных средств по решению органов законодательной власти.
Возвратное инвестирование в коммерческие объекты может осуществляться не только за счет собственных доходов бюджета, но и за счет заемных средств. Заимствования может осуществить государство и использовать эти средства для предоставления инвестиционного бюджетного кредита («трансбюджетное» кредитование). Но эти же средства могут быть предоставлены инвестору и непосредственно от частного кредитора под гарантию государства. В обоих случаях, риск невозврата средств определяется кредитором исходя из степени надежности государства как заемщика или гаранта, поэтому, в случае предоставления кредита под гарантии государства, кредитор установит практически такую же процентную ставку платежа, как и в случае предоставления займа непосредственно государству. [10] В то же время, проведение заемных средств через бюджет, предполагает наличие определенных транзакционных издержек (управленческие расходы). Для покрытия указанных издержек государство будет вынуждено предоставлять инвестору бюджетный кредит по более высокой цене. Таким образом, при решении вопроса об использовании «трансбюджетного» кредитования инвестора или кредитования под гарантию, необходимо руководствоваться исключительно стоимостью заемных средств для конечного заемщика (инвестора).
Инвестирование в некоммерческие объекты, полностью находящиеся в государственной собственности, [11] должно осуществляться, главным образом, из собственных доходов бюджета. В случае использования заемных средств, действующая власть лишает своих приемников возможности реализации некоторых будущих проектов, которые могут оказаться не менее, а возможно и более, актуальными на тот момент, когда придет время погашения займов. Использование заемных средств для финансирования расходов бюджета представляется обоснованным в двух случаях:
- в рамках «обязательной» части бюджета для обеспечения стабильного функционирования систем жизнеобеспечения при недостаточности собственных средств бюджета для полного финансирования мероприятия в короткий промежуток времени;
- в рамках «произвольной» части бюджета для реализации проектов, способствующих увеличению в будущем поступлений в бюджет обязательных платежей от различных групп налогоплательщиков.
Последнее предполагает ситуацию, когда в результатах проекта заинтересовано большое количество негосударственных хозяйствующих субъектов, работающих в различных сегментах рынка. При этом, отличия сегментов столь существенны, что делают инвестиционные риски неприемлемо высокими для любого из заинтересованных субъектов, при реализации проекта «в одиночку». В качестве примера можно привести подвод коммуникаций и создание соответствующей инфраструктуры на новой территории, перспективной для создания и развития объектов бизнеса. Затраты бюджета на эти мероприятия окупятся налоговыми и иными поступлениями от хозяйствующих субъектов, которые в будущем будут вести здесь свой бизнес. Другим примером могут служить субсидии из бюджета Интернет‑провайдерам, предоставляющим информационные услуги региональным налогоплательщикам по льготным расценкам (как известно, качество информационного обмена существенно влияет на активность бизнеса).
Источником средств для осуществления некоторых структурных преобразований в региональной экономике могут быть не только заемные средства или собственные доходы бюджета. В настоящее время для большинства регионов характерно долевое участие государства в коммерческих предприятиях. Как уже отмечалось выше, государство должно обеспечивать предоставление населению соответствующих благ по минимальной стоимости и с минимальным уровнем возможных рисков, а не по ценам, превышающим себестоимость на величину коммерческой прибыли. Поэтому, представляется целесообразным получение в полную государственную собственность объектов, в наибольшей степени влияющих на качество и стоимость выполнения государством своих функций, и пока находящихся в совместной (с частными совладельцами) собственности. К таким объектам могут относиться, например, региональные тепло‑, газо‑ и электросети. Средства для их выкупа можно получить от продажи государственных пакетов акций организаций, осуществляющих коммерческую деятельность в сферах, не оказывающих критического влияния на функционирование систем жизнеобеспечения в регионе. При этом может быть использован как механизм купли‑продажи, так и договора мены. [12]
Оптимизация структуры региональной экономики за счет средств бюджета развития может и должна проводиться не только в направлении повышения контроля государства над секторами, связанными с системами жизнеобеспечения, но и с учетом обеспечения наилучшей структуры баланса между секторами экономики, связанных с потреблением и производством общественного продукта. Объемы этих секторов должны быть согласованы между собой таким образом, чтобы минимизировать транзакционные издержки перераспределения произведенного регионального продукта через общественный и частный сектора экономики, т.е. производство и система предложения продукта должны соответствовать обеспеченному спросу. Кроме того, необходимо поддерживать определенную структуру внешнеторгового баланса региона, вопрос о которой будет рассмотрен далее в разделе «Устойчивость бюджета».
Текущие расходы «произвольной» части бюджета
В эту группу включаются расходы, направленные на повышение комфортности условий жизни населения и условий ведения бизнеса в регионе, не связанные с государственными инвестициями. Здесь могут быть предусмотрены бюджетные субсидии физическим лицам, расходы на полное или частичное (дотации) бюджетное финансирование услуг, предоставляемых населению в области культуры, образования и т.п. В интересах хозяйствующих субъектов региона может быть предусмотрено, например, финансирование мероприятий по информационному обеспечению бизнеса (конференции, выставки, информационные сайты в Internet и т.п.)
Отдельным образом следует выделить в этой группе такие расходы, как на льготное бюджетное кредитование хозяйствующих субъектов. При условии согласования объемов и сроков предоставления таких кредитов с прогнозируемыми кассовыми разрывами, их можно рассматривать как эффективный способ размещения временно свободных средств бюджета, необходимых для повышения устойчивости бюджета.
Льготы по обязательным платежам в бюджет
Льготы по обязательным платежам в бюджет, по существу, представляют собой одну из форм бюджетного финансирования. [13] К ним следует прибегать, когда более выгодно оставлять определенные средства у налогоплательщика, чем сначала изымать их в бюджет, а затем возвращать их первоисточнику. При распределении таких средств через бюджет, неизбежны издержки обращения, но повышается адресность финансирования. В случае предоставления льгот, издержки обращения отсутствуют, но возникает вероятность использования налогоплательщиком средств не в соответствии с условиями льготирования. Критерием выбора между бюджетным финансированием и предоставлением льгот должно быть соотношение издержек обращения при первом варианте, и объемом возможного нецелевого использования во втором.
Целесообразно прибегать к применению налоговых льгот лишь в случаях, когда имеется надежный способ контроля целевого использования средств, либо когда нецелевое использование принципиально невозможно или экономически невыгодно (т.е. проблема контроля не актуальна). В противном случае более эффективным представляется налогообложение в полном объеме с последующим целевым финансированием из бюджета. Так, льготы по подоходному налогу для социально не защищенных групп населения, предполагают низкую вероятность нецелевого использования средств (например, в случае наличия у налогоплательщика, формально отнесенного к такой группе, доходов, существенно превышающих среднестатистический уровень по группе).
Льготы являются одним из самых эффективных инструментов государства в проведении структурных преобразований в экономике. При определении целесообразности их использования в указанных целях, следует выделить хозяйствующие субъекты, у которых представляющий для региона повышенный интерес вид деятельности является основным («отраслевые» предприятия) и хозяйствующие субъекты, у которых такая деятельность основной не является («внеотраслевые» предприятия). Предоставляя льготы «отраслевым» предприятиям, [14] государство, снижая таким образом издержки хозяйствующего субъекта, повышает прибыльность в этой отрасли и стимулирует рост инвестиций в нее. При этом эффект достигается вне зависимости от направления расходования льготированных средств (стимулирование инвестиций в эту отрасль обеспечивается более выгодным, по сравнению с другими отраслями, соотношением прибыльности и риска), что значительно снижает актуальность контроля за этими средствами. Льготирование той же деятельности в «неотраслевых» предприятиях, т.е. распространение льготы лишь на часть деятельности, напротив, требует осуществления достаточно эффективного, предполагающего соответствующие затраты, контроля за соответствием между объемом полученных по льготе средств и объемом осуществления этого вида деятельности или объемом инвестиций на его развитие. Поэтому такое «частичное» льготирование представляется нецелесообразным даже в рамках целевых программ. Стимулирование в этом случае должно осуществляться только за счет предоставления государственных гарантий или инвестиционных налоговых кредитов. Преимущество кредитов перед налоговыми льготами при решении инвестиционных задач, состоит еще и в том, что в случае нерациональной реализации инвестиционного проекта, льготированные средства не могут быть возвращены в бюджет.