В условиях низкой исполнительной дисциплины и несовершенства налогового законодательства значительное влияние на устойчивость бюджета оказывает структура налоговых изъятий в бюджет соответствующего уровня. Так, хорошо известно, что хозяйствующим субъектам наиболее проблематично уклоняться от выплат по налогу на добавленную стоимость, но достаточно легко реализовывать различные схемы увода от налогообложения реальной прибыли предприятия и заработной платы его работников. Поэтому, если наиболее «собираемые» налоги концентрируются на каком‑либо одном уровне бюджетной системы, то устойчивость бюджетов других уровней существенно снижается.
Учитывая, что большинство «переменных» налогов, являющихся регулирующими, находятся в федеральном ведении, а также, что для успешного ведения бизнеса не менее чем номинал важна предсказуемость и стабильность будущих изъятий в бюджет, представляется целесообразным использовать на региональном и местных уровнях схему «условно‑переменных» налоговых ставок по платежам в соответствующие бюджеты. Эта схема выглядит следующим образом.
Хозяйствующий субъект заключает с уполномоченным органом государственной власти региона (муниципального образования) договор (на добровольной основе) о том, что в случае, если его совокупные платежи в региональный (местный) бюджет превысят определенный процент от НДС или иного, оговоренного в договоре показателя, то все ставки налогообложения по имеющемуся превышению снижаются, например, в 10 раз. При этом превышение должно определяться не по месячным или квартальным объемам, а нарастающим итогом с начала года для снижения возможности недобросовестного манипулирования отчетными показателями хозяйственной деятельности. Такой договор, вероятно, будет стимулировать хозяйствующие субъекты не только к увеличению темпов роста собственного производства для попадания в зону сверхльготного налогообложения, но и к переводу значительной части своей деятельности из теневой в легальную сферу экономики. При этом вероятность получения бюджетом «переменных» доходов в необходимом объеме (упомянутый выше «процент от НДС» определяется исходя из необходимых бюджету объемов) существенно повысится за счет снижения объемов вероятностных доходов сверх необходимого.
Ввиду особой значимости бюджета в социальном плане и с точки зрения развития экономики в регионе, необходимо рассмотреть меры по обеспечению его устойчивости и в случае не достаточности его доходов для покрытия всех расходов. Предусмотренное на этот случай Бюджетным кодексом РФ секвестирование бюджета представляется крайне жесткой мерой, влияющей на возникновение кредиторской задолженности и штрафных санкций по долгосрочным договорам государственных организаций. Поэтому следует уделять особое внимание обеспечению возможности использования различных источников для финансирования непредвиденного дефицита бюджета (к таковому не относится дефицит, предусмотренный законом о бюджете на текущий год и прогнозируемые кассовые разрывы).
Согласно ст. 95, 96 БК РФ, источниками финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) могут быть внутренние источники в следующих формах:
- государственные (муниципальные) займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
- бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- кредиты, полученные от кредитных организаций;
- поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности);
- изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального бюджета).
Перечисленные источники существенно отличаются оперативностью привлечения средств и возможностью влияния на условия их привлечения со стороны органов государственной власти региона и органов местного самоуправления, что отражено в приведенной ниже таблице.
| Высокая оперативность привлечения средств | Низкая оперативность привлечения средств | |
| Высокая степень влияния органов государственной власти и местного самоуправления на условия привлечения (объемы и стоимость) средств | - изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального бюджета). | - поступления от продажи низко‑ и среднеликвидного имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности); |
| Низкая степень влияния органов государственной власти и местного самоуправления на условия привлечения (объемы и стоимость) средств | - кредиты, полученные от кредитных организаций;- бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.;- поступления от продажи высоколиквидного имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности). | - государственные (муниципальные) займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации (муниципального образования). |
Для покрытия непредвиденных дефицитов, требующих оперативного привлечения дополнительных средств, следует, прежде всего, рассматривать источники, указанные во второй колонке таблицы, из которых кредиты и ссуды являются внешними по отношению к региональной (муниципальной) власти источниками, а государственные (муниципальные) высоколиквидные активы, в том числе остатки финансовых средств на счетах бюджета, — внутренними. Одновременно следует отметить, что по экономической сути к имуществу, находящемуся в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности), следует добавить имущественные и иные права (например, связанные с использованием объектов интеллектуальной собственности, государственной символики региона), находящиеся в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности).
Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что для повышения устойчивости бюджета в форс‑мажорных обстоятельствах и снижения сопутствующих трансакционных издержек, следует поддерживать определенную структуру активов, составляющих казну региона (муниципального образования), по признаку ликвидности.
Внешнеторговый региональный баланс
Учитывая открытость региональной экономики (по крайней мере, внутри страны), необходимо рассмотреть вопрос о влиянии структуры внешнеторгового баланса территории на ее экономику и бюджет. С точки зрения минимизации экономических рисков, необходимо поддерживать такую структуру внешнеторгового баланса, при которой сокращение отдельных секторов импорта не оказало бы критического влияния на региональную экономику. Не менее важно для стабильного развития региона тщательно оценивать риски сокращения внешнего спроса на продукцию, производимую региональными предприятиями в объемах, превышающих потребности региона. Наиболее эффективными инструментами влияния на развитие или сокращение отдельных секторов экономики представляются налоги и бюджетные инвестиции.
Рассматривая факторы, влияющие на устойчивость бюджета, нельзя не остановиться на таком важном вопросе как проблемы государственного (муниципального) долга. В настоящее время, законодательство содержит ограничения на привлечение заемных средств бюджета и объем государственного (муниципального) долга лишь в текущем или планируемом году. В этих условиях возможны ситуации, когда заимствования будут привлекаться в течение ряда лет в объемах, не противоречащих требованиям законодательства, но сроки погашения по всем этим займам будут приходиться на какой‑либо один год. При этом может оказаться, что объем выплат, необходимых для погашения и обслуживания долга, будет сравним с объемом бюджета, что практически «обвалит» бюджет и приведет к неминуемому дефолту со всеми неблагоприятными для региона последствиями. Для исключения подобных ситуаций, представляется целесообразным внести поправки в действующее законодательство, регламентирующие предельные объемы заимствований и долга, не только на текущий или планируемый год, но и допустимые условия будущих заимствований (стоимость заемных средств и сроки выплат по ним). Также необходимо в законодательном порядке ограничить сроки переоформления просроченной задолженности перед поставщиками товаров и услуг для государственных нужд (кредиторская задолженность) в государственные (муниципальные) долговые обязательства.
Запас производственных мощностей государственных и муниципальных учреждений
В завершении обсуждения проблемы устойчивости бюджета, возможно, следует упомянуть о доходах бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Вопрос о возможности привлечения этих средств в условиях форс‑мажора для использования на возвратной и возмездной основе представляется достаточно дискуссионным, т.к. это может спровоцировать органы власти злоупотреблять таким правом без особой необходимости, что существенно снизит стимулы госучреждений к разработке внебюджетных источников доходов. В контексте повышения устойчивости бюджета, наличие у государственных учреждений доходов от предпринимательской деятельности следует рассматривать как признак наличия у них определенных резервов производственных мощностей, которые, в случае необходимости, могут быть достаточно быстро и без дополнительных затрат привлечены для увеличения объемов предоставляемых государственных услуг.