27.1. Целевые бюджетные фонды: назначение и сущность
.
27.1. Целевые бюджетные фонды: назначение и сущность
Целевые бюджетные фонды — это промежуточная ступень между бюджетной формой перераспределения средств и внебюджетной. Понятие целевые бюджетные фонды» появилось в 1995 г., когда подобный статус был закреплен за некоторыми ранее внебюджетными фондами, создаваемыми в качестве целевого источника финансирования отдельных государственных расходов, и отдельными бюджетными статьями с целевыми поступлениями средств.
С внебюджетными фондами их сближают целевые источники и целевое расходование средств, принадлежность к бюджету определяет все прочие характеристики этих фондов. Включение целевых фондов в бюджет придает им формальные признаки бюджетных средств, не меняя их сущности как ограниченной формы перераспределения определенной части вновь созданной стоимости. Иными словами, выделение целевого фонда в бюджете более существенно с позиции изменения перераспределительной роли, чем его перемещение за рамки бюджета или консолидации в бюджет.
Анализ некоторых внебюджетных фондов выявил ряд недостатков, и прежде всего таких, как распыление государственных средств и ослабление государственного финансового контроля за их целевым использованием. Правда, случай нецелевого использования средств является нередким и для бюджетных средств. В свою очередь, включение внебюджетных фондов в бюджеты приводит к их использованию на другие нужды, не связанные с целевым характером средств. Так, большие разногласия вызывает, например, целесообразность консолидации в бюджеты дорожных фондов. Причина тому — нецелевое использование их средств при самом плачевном состоянии российских дорог.
Представляется, что использование всех трех форм организации государственных финансов: бюджетной, ограниченно бюджетной в виде целевых бюджетных фондов и внебюджетной — в динамично меняющихся условиях переходного периода весьма актуально, а несоблюдение финансового законодательства не должно быть фактором, определяющим форму функционирования государственных финансов.
Состав целевых бюджетных фондов в федеральном бюджете не постоянен. Так, в бюджет на 1999 г. включены следующие целевые фонды: дорожный, экологический, борьбы с преступностью, развития таможенной системы, воспроизводства минерально-сырьевой базы, восстановления и охраны водных объектов, управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, а также Фонд Министерства РФ по атомной энергии; Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам; Федеральной службы налоговой полиции РФ. Прослеживая динамику образования и упразднения целевых бюджетных фондов, можно заметить, что их создание связано с появлением целевых источников. Чаще всего это платежи за использование какого-либо ресурса, облаченные в налоговую форму. Так, появление в бюджете 1999 г. двух новых фондов сопровождается введением налога на водопользователей и платы за пользование водными биологическими ресурсами, которые в Бюджетном кодексе РФ фигурируют как сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами.
Операции по средствам этих фондов (за исключением средств дорожного фонда), включенных в состав федерального бюджета, проводятся только через органы Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ. Для учета доходов и расходов целевых бюджетных фондов в Главном управлении Федерального казначейства открываются специальные бюджетные счета, управление которыми осуществляют уполномоченные государственные органы.
.
СОДЕРЖАНИЕ
ЦЕЛИ БЮДЖЕТА
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ
Расходы
Бюджет развития
Текущие расходы «произвольной» части бюджета
Льготы по обязательным платежам в бюджет
Целевые бюджетные фонды
Резервный фонд
Доходы
Доходы бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности
УСТОЙЧИВОСТЬ БЮДЖЕТА
Взаимосвязь структур доходной и расходной частей бюджета
Структура региональной Казны
Внешнеторговый региональный баланс
Структура долга
Запас производственных мощностей государственных и муниципальных учреждений
Согласно Бюджетному кодексу РФ, бюджет — «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».
По сути, бюджет представляет собой форму перераспределения общественного продукта. Перераспределение (уже по определению) не предполагает для каждого индивидуума адекватность изъятий в бюджет доли его личных доходов объему благ, получаемых им за счет бюджета. Кроме того, неизбежны издержки на обеспечение функционирования системы перераспределения (госуправление).
Для стимулирования экономической активности хозяйствующих субъектов, являющейся основой роста национальной (региональной) экономики, необходимо стремиться к снижению бремени обязательных платежей в бюджет. В то же время, членами сообщества признается экономическая целесообразность «коллективного» финансирования определенных мероприятий, и наиболее распространенной формой подобного финансирования является бюджет. Состав таких мероприятий определяется, главным образом, в Конституции (Уставе) сообщества (государства или территориального образования). При этом, государство выступает либо в качестве страховщика (медицина, МЧС и т.п.), либо исполнителя (оборона, МВД и т.п.) с максимальной степенью надежности.
Представляется целесообразным сформулировать задачу бюджета следующим образом.
Задачей бюджета является обеспечение государством своих обязательств при минимизации изъятий в бюджет, осуществляемых из средств личных доходов граждан и результатов экономической деятельности хозяйствующих субъектов.
Можно заметить, что приведенное определение, как и определение бюджета, изложенное в БК РФ, не оговаривает, что обеспечение государством своих обязательств должно выполняться только за счет мероприятий, финансируемых из бюджета. Бюджет является лишь одним из инструментов, которыми могут воспользоваться органы власти для решения отдельных задач. Например, право на жилище, предусмотренное статьей 40 Конституции РФ, может быть реализовано предоставлением бесплатного муниципального жилья, построенного за счет бюджетных средств. С другой стороны, государство, используя налоговые инструменты как для повышения уровня доходов населения, так и для снижения себестоимости строительства жилья, а также право на предоставление участков под застройку, [1] может создать такие условия, при которых уровень личных доходов населения возрастет, а уровень цен на жилье снизится, что позволит значительно увеличить объемы приобретения жилья в частную собственность. Во втором случае поступлений в бюджет будет меньше чем в первом, но, если второй вариант позволяет решить проблему жилья большему количеству нуждающихся, то вполне логично сделать выбор в его пользу. Поэтому, представляется справедливым утверждение, что хороший бюджет не тот, который обеспечивает максимальный объем бюджетных расходов, а тот, который в наибольшей степени способствует повышению уровня жизни (комфортности среды обитания) членов сообщества. Повышение комфортности условий для ведения бизнеса становится при этом одним из обязательных (но не достаточных) условий достижения максимально возможного результата, т.к. в конечном итоге обеспеченность граждан зависит от объема продукта, который они произведут.
При разработке бюджета, в отличие от широко распространенной практики, необходимо руководствоваться не показателями бюджетной обеспеченности, а обеспеченности благами за счет всех источников (государственный и негосударственный секторы), которая формируется в условиях данного бюджета. [2] Тогда одним из важнейших вопросов, решаемых в процессе проектирования бюджетных показателей, становится поиск оптимального сочетания структуры изъятий (перечень и ставки налоговых и неналоговых платежей в бюджет) и структуры благ (перечень мероприятий и объемов их финансирования), предоставляемых за счет бюджета.
Эффективность решения этой задачи может быть существенно повышена за счет моделирования результатов исполнения бюджетов, использующих различные комбинации показателей, влияющих на доходную и расходную части бюджета, а также на социально‑экономическую ситуацию в регионе. В этой связи, возможно, было бы целесообразно внесение на рассмотрение законодательных органов власти альтернативных по структуре доходов и расходов вариантов бюджета. В этом случае депутаты, как представители всего населения сообщества, смогли бы выбирать такое сочетание характеристик доходной и расходной частей бюджета, которое, по их мнению, наиболее полно соответствует интересам их избирателей.
Бюджеты предыдущих лет оказывают существенное влияние на формирование и исполнение бюджетов будущих лет. Для максимизации эффекта, от их исполнения в долгосрочной перспективе, необходимо наличие соответствующей программы действий, рассчитанной на несколько лет. Основные параметры такой программы определяются бюджетной политикой органов государственной власти и местного самоуправления. Бюджетная политика, являясь частью экономической политики, [3] использует инструменты, связанные с формированием и расходованием бюджетных средств. Вследствие их прямого влияния на результаты хозяйственной деятельности предприятий и величину чистого личного дохода (через изменение издержек по обязательным платежам в бюджет или получения дополнительных поступлений из бюджета), они отличаются, с одной стороны, достаточно высокой эффективностью, с другой — риском больших потерь в случае ошибочности их применения. Когда речь заходит о привлечении бюджетных механизмов, необходимо максимально учитывать все возможные факторы, способные повлиять на планируемый результат в целом, а не раздельно по доходам и расходам. Поэтому для решения экономических задач на государственном уровне принято использовать элементы госбюджетирования в комплексе, оперируя ими в рамках единой концепции, называемой бюджетной политикой.