Принятая в праве регламентация налоговых отношений как исключительно властных, административно-финансовых проистекает из традиционного разграничения правовых методов и остается доминирующей. Однако административный подход не исчерпывает всех юридических аспектов налогообложения. Нормы таких отраслей права, как гражданское, таможенное, валютное, банковское, предпринимательское, применяются если не прямо, то через регулирование имущественных и расчетных отношений. Поэтому в проектах кодифицированных налоговых актов (и в первую очередь Налогового кодекса) предпринимается попытка заимствовать положения институтов других отраслей права, что не всегда оправданно. По этой же причине, а также из-за неясности статуса регионального налогового законодательства, в законах субъектов Федерации допускаются просчеты и отклонения от федерального налогового режима.
При построении системы актов налогового законодательства необходимо сосредоточить усилия на разработке следующих подходов: развитие конституционных основ налогового законодательства; принятие взаимосвязанных между собой и с другими отраслями права Закона об общих принципах налогообложения и сборов в Российской Федерации и Налогового кодекса; совершенствование структуры, понятийного аппарата, финансово-правовых методов регулирования, содержащихся в законах о налоге на прибыль предприятий и организаций, о налоге на добавленную стоимость, о подоходном налоге с физических лиц, о плате за землю и других специальных налоговых законах.
Реализация данных подходов с целью совершенствования федерального законодательства должна строиться с учетом следующих положений.
Во-первых, разрабатываемые правовые нормы, регулирующие налоговые отношения, не должны противоречить действующим нормам других отраслей законодательства (бюджетного, валютного, инвестиционного, банковского, страхового и др.) как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Во-вторых, принятие новых налоговых актов, изменение и дополнение действующих должно носить характер не постоянных радикальных реформ, а поэтапного развития с учетом экономических потребностей, обеспечения бюджетных и социальных интересов.
В-третьих, эффективность налогового законодательства определяется не только усилением фискальных и карательных мер, но и разработкой норм, стимулирующих инвестиционную, социальную деятельность, сбалансированность налогово-бюджетных систем разного уровня.
Для упорядочения процесса принятия органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления налоговых актов, увеличивающих налоговое бремя, необходимо на федеральном уровне осуществить ряд основных мероприятий в области налогового регулирования:
ограничить число и виды налогов и общий размер налоговых изъятий;
обеспечить меры государственного контроля за налоговой деятельностью субъектов Федерации и органов местного самоуправления;
нормами федерального законодательства обеспечить защиту инвестиционных и социальных интересов, ограничение введения дополнительных налогов и повышения ставок налогов и платежей, установленных на федеральном уровне, органами субъектов Федерации и местного самоуправления;
принимать налоговые и бюджетные законы субъектов Федерации с учетом норм и условий сбалансированности федеральной налогово-бюджетной системы;
разрабатывать налоговые акты органов местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, определенной федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.
Вышесказанное позволяет сформулировать главное требование, предъявляемое к Налоговому кодексу Российской Федерации: это должен быть нормативно-правовой акт сводного характера, включающий унифицированные нормы, действующие в тех сферах налоговых отношений, которые требуют единообразного урегулирования. В связи с этим можно сформулировать задачи кодекса:
установление правовых основ взаимодействия всех элементов единой налоговой системы;
реализация правовых принципов налогового федерализма при обеспечении доходов федерального, региональных и местных бюджетов через закрепленные за ними гарантированные налоговые источники;
формирование правовой базы налогового регулирования, стимулирующей развитие общества и предпринимательства.
Такой документ имеет огромное общественно-политическое и социально-экономическое значение. Однако его концепция еще не сформировалась. Правовые основы налогового федерализма, структуру, принципы налогового законодательства, систему налогообложения и гарантии осуществления налогово-бюджетного регулирования в интересах социально-экономического развития государства должен закрепить закон об общих принципах налогообложения и сборов.
Многие вопросы формирования концепции и системы согласованных норм и актов налогового законодательства до сих пор остаются нерешенными и содержат всего лишь отдаленные подходы к решению проблем налоговой кодификации.
Налоговый кодекс РФ как кодифицированный акт налогового законодательства призван установить нормативные предписания для достижения целей налогового регулирования и контроля в Российской Федерации, урегулировать важнейшие виды налоговых отношений, основанных на властном подчинении, согласовать нормы, касающиеся налоговых имущественных отношений, с нормами других отраслей материального и процессуального законодательства. В нем должны найти отражение унифицированные институты и нормы общего и специального налогового регулирования.
Решению этих задач в какой-то степени может способствовать дополнение или укрупнение упомянутого перечня институтов налогового законодательства путем объединения групп налоговых норм в более объемные разделы Налогового кодекса РФ, такие как: порядок реализации общих принципов налогообложения в Российской Федерации, установление, отмена или изменение налогов; права и обязанности налоговых органов Российской Федерации; налоговое управление, планирование и налоговый контроль; налогообложение малого бизнеса, иностранных инвестиций и других специальных режимов предпринимательства; налоговые льготы; финансовые и другие органы, участвующие в налоговом контроле; процедура осуществления налоговых проверок; налоговый процесс; порядок обращения взыскания на имущество налогоплательщика; права и обязанности налогоплательщиков; объекты налогообложения; принципы учета доходов и расходов при налогообложении; доходы от источников в Российской Федерации; доходы от источников за пределами Российской Федерации, валютное регулирование и валютный контроль; налоговые обязательства, их исполнение, сроки, обеспечение исполнения налогового обязательства, инвестиционный налоговый кредит; ответственность за нарушение налогового законодательства; виды налоговых нарушений; обжалование и рассмотрение решений налоговых органов и др.
Важнейшими концептуальными положениями, включенными в проект Налогового кодекса РФ являются:
1) перечень федеральных, региональных и местных налогов;
2) принципы установления, изменения, отмены региональных и местных налогов, процедура принятия решений по этим вопросам;
3) включение в перечень новых видов налогов (на доходы от капитала, на недвижимость, социальный налог), конкретизация группы налогов на природные ресурсы и обеспечение экологической безопасности;
4) определение правомочий органов исполнительной власти общей компетенции и специальной налоговой компетенции в издании актов налогового законодательства;
5) определение базовых понятий налогового законодательства, таких как налог, сбор, налогоплательщик, налоговый агент, объект налогообложения;
6) использование понятий и институтов других отраслей законодательства и определение условий соотношения с ними;
7) внутренняя согласованность и структурирование системы институтов Кодекса;
8) определение особого характера институтов: исполнение налогового обязательства, отсрочка, рассрочка, налоговый кредит, инвестиционный налоговый кредит;
9) разработка специального режима обеспечения исполнения налогового обязательства;
10) применение особого механизма принуждения относительно должников, неплательщиков налога (приостановление операций по счетам в банке, арест имущества);
11) реализация условий функционирования консолидированной группы налогоплательщиков;
12) введение налогового учета и контроля, свобода выбора;
13) регламентация оснований, сроков, процедур и результатов налоговой проверки;
14) соотношение прав, обязанностей и ответственности налогоплательщиков и налоговых органов;
15) права налогоплательщиков на получение информации и консультации в налоговом органе;
16) разграничение полномочий налоговой службы и налоговой полиции;
17) порядок определения умысла и неосторожности в нарушении налогового законодательства;
18) условия привлечения налогоплательщиков к ответственности за нарушения налогового законодательства;
19) составы налоговых административных правонарушений;
20) составы налоговых уголовных правонарушений;
21) составы налоговых финансовых правонарушений;
22) обжалование решений, действий и бездействия налоговых органов и их должностных лиц;
23) принципы определения рыночных цен и стоимости продукции, работ, услуг для целей законного налогообложения.
[1]* Топорнин Б.Н. Налоговое право в правовой системе России//В кн.: Налоговый кодекс. Сегодня и завтра. Сб. статей. – М.: ФБК-ПРЕСС, 1997. – С. 6.