1. 2. Пенсионная реформа и ее содержаниеОбщая характеристика пенсионной системы России Пенсионеров в Российской Федерации почти 39 млн. Большинство из
них (примерно 95%) получают «страховую» пенсию. Пенсия почти для всех из
них является основным, а зачастую и единственным источником средств к
существованию. Всё это предопределяет повышенную значимость пенсионной
системы. С 1990 г. законодательство о пенсионном обеспечении в России полностью
обновилось. Эта часть социального законодательства претерпела кардинальные
изменения, как по существу, так и по форме. Новая пенсионная система состоит из двух подсистем: страховой и
бюджетной. Они подразделяются в зависимости от тех источников, за счёт
которых выплачиваются пенсии. Первая из них финансируется за счёт
обособленного страхового пенсионного фонда, в орбите её действия находятся
главным образом наёмные работники и некоторые другие категории занятого
населения, охваченные обязательным пенсионным страхованием, и их семьи.
Вторая финансируется за счёт бюджета страны, ею охватываются в основном
отдельные категории государственных служащих (кадровые военные и некоторые
другие), их семьи, а также те граждане, которые по каким-либо причинам не
заработали пенсию своим трудом, службой. Бюджетная пенсионная система
слагается, таким образом, как бы из двух неравнозначных частей: одна часть
– «возвышается» над всеми, она для тех, кто служит власти, другая часть
подсистемы, наоборот, для тех, кто вообще не трудился. Иногда эти две подсистемы переплетаются – к страховой пенсии
производится бюджетная доплата. Обновление пенсионного законодательства началось в конце 1990 г.,
когда в России, находившейся в то время ещё в лоне СССР, был принят Закон
«О государственных пенсиях в РСФСР». Этим законом вводилась подлинная
система пенсионного обеспечения на основе обязательного пенсионного
страхования наёмных работников. Что побудило тогда Россию приступить к формированию своей пенсионной
системы, с собственной независимой финансовой базой, обособленной от
государственного бюджета, - с российским пенсионном страховым фондом?
Причин было несколько. Отмечу две главные, не потерявшие до сих пор
значения, а, наоборот, ставшие ещё более актуальными. Первая причина состояла в объективной потребности пересмотреть
укоренившуюся в обществе идеологию самой природы обязательного пенсионного
страхования трудящихся, возродить и, главное, реализовать на практике
истинную его сущность. При этом учитывалось, что уже в то время постепенно,
хотя и медленно, складывалась многоукладная система экономических
отношений, менялось представление властных структур о целях общественного
производства и распределении богатства, создаваемого трудом народа, в
частности наметилась тенденция к паритетному смягчению военного
противостояния двух мировых политических систем и использованию
высвобождаемых ресурсов, в прошлом пожираемых гонкой вооружений, в
интересах населения страны. В недалёком прошлом в течение десятилетий нашим соотечественникам
навязывался постулат в том, что государственное социальное страхование (а
пенсионное – часть его) осуществляется якобы за счёт государства.
Внедрённая в сознание людей, эта идея использовалась при формировании
управленческих решенй и получила даже законодательное выражение. Определяя
в централизованном порядке крайне низкую оплату труда практически для всех
работников, изымая львиную долю того, что создавалось их трудом,
государство вместе с тем декларировало полное освобождение трудящихся от
уплаты страховых взносов из их заработка, выдавая это за одно из величайших
завоеваний. Средства социального страхования практически слились с
налоговыми платежами и аккумулировались в государственном бюджете вместе с
иными бюджетными доходами. Расходы на выплату пенсий ввиду низких страховых
взносов финансировались в основном за счёт государственной дотации. Всё это
приводило к искажению реальной стоимости рабочей силы, создавало иллюзию,
что пенсионеров содержит государство, а не те, кто трудится и создаёт
богатства общества. Первая основополагающая идея российского пенсионного Закона
1990г.состояла в том, чтобы в стране укоренилась подлинная система
обязательного пенсионного страхования. Суть такой системы, представляющей
одно из выдающихся изобретений человечества в эпоху появления наёмных
работников и развития общества, проста, она практически воплощена во всех
развитых странах и вполне приемлема в период становления и развтия
многоукладных экономических отношений на основе различых форм
собственности. Её принципиальное содержание определяется следующими
основными критериями, хотя конкретное их проявление в разных странах может
несколько различаться. 1. Экономический критерий обязательного пенсионного страхования,
определяющий его сущность, коренится в производственных
отношениях, реальной стоимости рабочей силы. Вполне очевидно,
что стоимость рабочей силы не может определяться и в развитых
странах давно уже не определяется ценой «живого» труда
непосредственно в процессе производства. Она включает в себя и
другие оплачиваемые периоды, прежде всего пенсионный период
жизни человека, когда ему выплачивается заработанная им
пенсия. 2. Социальный критерий обязательного пенсионного страхования,
определяющий его сущность, заключается в солидарности всех
застрахованных и работодателей, работающих в различных
регионах, в разных отраслях и организациях и, главное, в
солидарности поколений, трудоспособных и нетрудоспособных
людей. 3. Реализуются эти сущностные критерии через систему
соответствующих страховых платежей, которые в обязательном
порядке уплачиваются работодателями (независимо от формы
собственности) и наёмными работниками, независимо от их
желания. Другими словами, эта система принудительная. Принуждение осуществляется государством, в связи с чем в
отдельных странах, в том числе и в России, подобная система называется государственной. Обычно страховые взносы уплачиваются примерно в равных долях
(в процентах к заработку) или в несколько большем объёме
работодателем. Однако надо иметь в виду, что, в конечном
счете, страхование осуществляется за счёт самих работников,
поскольку доходы работодателя образуются в основном в
результате труда застрахованных. В связи с этим распределение
платежей между работниками и работодателями не имеет
существенного значения. 4. Страховые взносы аккумулируются в централизованном фонде,
который обычно именуется фондом обязательного пенсионного
страхования (в России – это Пенсионный фонд РФ). Его средства
не должны сливаться с государственным бюджетом, они
предназначены только на пенсионное обеспечение застрахованных,
их семей и ни при каких обстоятельствах не могут изыматься на
иные цели. Управление таким фондом осуществляется
застрахованными и работодателями (их представителями) под
контролем государства. 5. Все условия и нормы уплаты страховых пенсионных взносов, а
также нормы пенсионного обеспечения (уровень пенсий в
процентах к заработку, требуемый для получения пенсии стаж,
порядок подсчёта стажа и заработка, минимальные и предельные
размеры пенсии и т. д.) определяются законом. 6. Уровень страхового пенсионного обеспечения, в конечном счете,
определяется, во-первых, тем, сколько лет трудился человек,
или, иначе говоря, сколько лет им и его работодателями
уплачивались в эти годы страховые взносы. Эти два показателя
определяют в основном уровень пенсионного обеспечения
конкретного наёмного работника и дифференциацию в размерах
пенсий застрахованных, их семей. Уровень пенсионного обеспечения – один из существенных
показателей, характеризующих пенсионную систему и её
состояние в каждый период времени. Необходимо различать относительный и
абсолютный уровень пенсионного обеспечения, которые неразрывно связанымежду собой. Относительный уровень – это отношение пенсии пенсионера к его
среднемесячному заработку, из которого она исчислена. Иногда этот
показатель именуют коэффициентом замещения. Обычно он рассчитывается по
стране в целом и по отдельным регионам. Для этого средняя пенсия делится на
средний заработок, из которого она исчислена (соответственно в стране или в
регионе). Относительный показатель характеризует уровень жизни (достаток,
потребление) пенсионеров – бывших наёмных работников, живущих на пенсию, по
сравнению с уровнем жизни наёмных работников, продолжающих трудиться и
живущих на заработок. Чем выше соотношение, тем меньше разрыв в уровне
жизни указанных двух групп граждан, составляющих в развитых странах
большинство населения. Как это ни парадоксально на первый взгляд, но в странах, где высокая
реальная оплата труда, относительный уровень пенсионного обеспечения обычносравнительно невысок и, наоборот, в тех странах, где низкая оплата труда,
он повыше. Объясняется это просто: при уровне пенсионного обеспечения в
первых странах, допустим, в 40-45%, человек, живущий на пенсию, вполне
может за счёт такой пенсии удовлетворять свои обычные потребности (в пище,
одежде, оплате соответствующих услуг и т. д.), поскольку работающий член
общества затрачивает на эти цели не более той же части своего заработка.
Что касается других стран, то в них на удовлетворение обычных потребностей
человека расходуется значительно большая часть заработка, следовательно,
относительный уровень пенсионного обеспечения должен быть существенно выше.
В противном случае пенсионер оказывается за чертой бедности или на её
грани. Абсолютный уровень пенсионного обеспечения – это потребительская
стоимость пенсии – от минимальной до максимальной. Другими словами, данный
показатель определяет, в каком объёме пенсионер может приобретать
необходимые ему потребительские товары, и, в частности, услуги, достаточны
ли они для того, чтобы обеспечить ему достойный уровень и качество жизни.
В российском пенсионном Законе 1990 г. Отражены все перечисленные выше
критерии – принципы, на которых должна основываться обязательная страховая
пенсионная система. На их основе, кстати, во всех развитых странах успешно
функционируют и развиваются общенациональные страховые системы. Эти
критерии являются не изобретением разработчиков закона и законодателей, его
принявших, а практической реализацией общепризнанных в мире идей
обязательного пенсионного страхования. Вторая причина, побудившая Россию приступить к формированию новой
пенсионной системы, состояла в необходимости повысить реальный уровень
доходов основной части пенсионеров, живущих, как правило, на пенсию. При
этом учитывалось, что за последние годы в СССР существенно снизился как
относительный, так и абсолютный уровень пенсионного обеспечения, особенно
тех граждан, пенсия которых превышала минимальный размер. Это произошло в
связи с ростом номинальной оплаты труда и консервацией в то же время
максимального размера пенсии (он не повышался более 30 лет). В результате
пенсия стала составлять значительно меньшую часть заработка, чем прежде.
Кроме того, в прошлом пенсии вообще не индексировались ни с учётом роста
цен на потребительские товары, ни с учетом роста заработка. Материальный
достаток пенсионеров в силу этого хотя и медленно, но неуклонно снижался.
Закон 1990 г. затронул и бюджетную систему пенсионного обеспечения.
Он, во-первых, существенно повысил уровень пенсионного обеспечения
военнослужащих из числа солдат, сержантов и старшин и приравненных к ним
категорий граждан, упорядочил их пенсионное обеспечение. Ранее зачастую
пенсии граждан, инвалидность которых наступила вследствие военной травмы,
оказывались по своему уровню ниже пенсий по инвалидности вследствие общего
заболевания и пенсий по старости. Закон устранил эту явную социальную
несправедливость. То же касалось и пенсии по случаю потери кормильца,
умершего вследствие военной травмы. С введением в действие с 1 февраля 1993
г. Закона «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу
в органах внутренних дел, и их семей» завершилось создание достаточно
развитой и «возвышенной» системы пенсионного обеспечения всех категорий
военнослужащих и приравненных к ним других категорий граждан и их семей.
«Возвышенная», т. е. прежде всего более высокая по своему уровню
система пенсионного обеспечения для указанных категорий граждан, условия
службы которых специфичны и опасны, и их семей, типична для большинства
стран. Особые пенсии для таких граждан были и в СССР. Общие тенденции развития двух российских пенсионных подсистем в
последние годы (начиная с 1993 г.) очевидны: они характеризуются, с одной
стороны, резким, постоянно нарастающим снижением относительного и
абсолютного уровня пенсионного обеспечения практически всех, без какого-
либо исключения, пенсионеров, получающих пенсию в соответствии с Законом
1990 г., а с другой – введением значительно более высоких пенсий для
сотрудников властных, силовых структур как на федеральном, так и на
региональном уровнях. Эти тенденции явно противоречат тем целям, которые
определены в Законе 1990 г., - формированию единой системы государственных
пенсий в России, обеспечению стабильности достигнутого уровня пенсионного
обеспечения и повышению его, дифференциации условий и норм пенсионного
обеспечения с учётом труда и его результатов. Результаты и проблемы пенсионной реформы В настоящее время происходит переход к трёхуровневой системе
пенсионного обеспечения: 1) базовая часть формируется за счёт 14% от фонда оплаты труда. Эта
сумма поступает в федеральный бюджет, а затем в Пенсионный фонд РФ и
используется для выплаты социальной пенсии и базовой части трудовой пенсии.
В случае недостатка поступлений федеральный бюджет компенсирует
образующийся дефицит; 2) страховая часть пенсии (11-14% от фонда оплаты труда) поступает
разу в Пенсионный фонд РФ. Она используется для выплаты условно-
накопительной части трудовой пенсии, размер которой зависит от стажа
работы, платежей пенсионера в Пенсионный фонд РФ, средней величины
заработной платы по стране; 3) накопительная часть пенсии (2-6% от фонда оплаты труда) поступает
на специальный индивидуальный счёт работника. Будущий размер выплат зависит
от взносов работника и дохода от инвестирования накопительной части пенсии.
Кроме того, работник (или работодатель) могут добровольно делать
взносы в негосударственные пенсионные фонды, чтобы впоследствии получать от
них пенсию. Трёхуровневая система позволяет осуществлять переход от
распределительной системы пенсионного обеспечения к системе с преобладанием
трахового принципа. Это способствует повышению устойчивости пенсионной
системы. Помимо этого, за счёт большей дифференциации пенсий вырастет
заинтересованность граждан (особенно со средними и высокими доходами) в
участии в пенсионной системе, а значит и в легализации своих заработных
плат. На 1 января 2003 года пенсионные накопления в Пенсионном фонде РФ
составили 39,95 млрд. руб. (0,37% от ВВП), причём 1,36 млрд. руб. из них
были получены в виде дохода от временного размещения средств в
государственных ценных бумагах. Таким образом, доходность этих вложений
составила около 8%, что в условиях инфляции более 15% за 2002 год означает
сокращение реального размера пенсионных накоплений. Современный период пенсионной реформы является одним из основных в
переходе от распределительной системы пенсионного обеспечения к смешанной
накопительно-распределительной системе. В настоящий момент граждане впервые
могут самостоятельно определить, кому они доверят инвестирование
накопительной части своей пенсии. Для реализации этого этапа были
осуществлены следующие мероприятия: 1) практически сформирована нормативная база для трёхуровневой системы
пенсионного обеспечения; 2) создан Общественный совет по инвестированию средств пенсионных
накоплений, который провёл первые заседания; 3) проведены конкурсы по выбору управляющих компаний и
спецдепозитария; 4) заключены договоры между Пенсионным фондом РФ и управляющими
компаниями на управление накопительной частью пенсии; 5) проведена рассылка писем гражданам о размере накопленных за 2002 г.
средств на их индивидуальном счёте и бланков заявлений для выбора
управляющей компании; 6) подписаны соглашения об удостоверении подписей на заявлениях о
выборе частной управляющей компании между несколькими крупными банками иПенсионным фондом РФ. В ходе реализации указанных мероприятий возникли определённые
проблемы, отрицательно влияющие на ход пенсионной реформы:
1) технические проблемы в Пенсионном фонде с рассылкой писем гражданам
привели к срыву сроков проведения пенсионной реформы. В результате задержки
рассылки писем на три месяца целый год оказался во многом потерян для
пенсионной реформы; 2) отсутствие информационной кампании о пенсионной реформе ведёт к
тому, что большая часть населения не очень хорошо знает, как можно
распорядиться накопительной частью своей пенсии; 3) сложность подачи заявления о выборе управляющей компании сокращает
число граждан, которые доверят им управление своими пенсионными
накоплениями; 4) отсутствие механизма раскрытия информации о деятельности частных и
государственных управляющих компаний, а также самого Пенсионного фонда РФ
приводит к сложности выбора населением управляющей компании для наиболее
эффективного инвестирования пенсий; 5) отсутствие закона о методике расчёта размера пенсии в зависимости
от суммы накопленных средств на индивидуальном счёте сокращает прозрачность
пенсионной реформы и ограничивает мотивацию граждан к участию в пенсионной
реформе; 6) юридическая неопределённость статуса Внешэкономбанка в качестве
государственной управляющей компании, а также самого Пенсионного фонда РФ
повышает вероятность возникновения конфликтов между ними, частнымиуправляющими компаниями и гражданами; 7) недостаточно жёсткие требования к частным управляющим компаниям
позволили пройти конкурс 55 компаниям, большая часть из которых, вероятно,
не сможет принять активного участия в реформе, а выбравшие их граждане не
будут получать стабильный доход от инвестирования их пенсионных накоплений.
Единая пенсионная система государственных пенсий в России не
состоялась. Другого вывода сделать, к сожалению, нельзя. В последние годы
для многих категорий работников введены особые, привилегированные по своему
уровню и условиям государственные пенсии либо весомые доплаты к «обычным»
пенсиям. Все эти «особые» пенсии и доплаты регулярно повышаются
пропорционально росту оплаты труда соответствующих продолжающих трудиться
чиновников, в отличие от обычных пенсий, размеры которых практически
оказались замороженными, несмотря на высокую инфляцию и продолжающийся
процесс обесценения рубля. Не обеспечена также стабильность реального уровня пенсионного
обеспечения, достигнутого до введения в действие Закона 1990 г. Он снизился
к началу 2000 г. по сравнению с 1990 г. в несколько раз и продолжает
падать. Ныне даже самая высокая обычная пенсия по старости, выплачиваемая
за многолетний труд, значительно ниже нищенского прожиточного минимума и
практически не может обеспечить выживание тех, кто вынужден жить на пенсию.
Следствие этого – многократный рост смертности среди пенсионеров, в
частности вследствие суицида, а также стремительный рост у них тяжёлых
заболеваний, включая психические. В связи со сдерживанием повышения минимальных размеров пенсий,
ограничением их размеров предельной суммой, сопоставимой с заниженным
минимумом, неполной индексацией пенсионных сумм и заменой её
компенсационными выплатами общая пенсионная система превращена в
уравнительную систему; дифференциация в зависимости от длительности
трудовой деятельности и уровня оплаты труда (т. е. трудового вклада),
заложенная в Законе 1990 г., практически ликвидирована. Сейчас в России
установлены нищенские пенсии для большинства граждан, крайне незначительно
различающиеся в зависимости от того, как долго, на какой работе и с какой
оплатой трудился человек.
2. Основные задачи и совершенствование пенсионного фонда РФ