1. По масштабности и долговременности целей и задач различают стратегическую долговременную (на срок от трех и более лет) и тактическую текущую составляющие общей бюджетной политики. Стратегия и тактика должны взаимодополняться и развиваться, а не противоречить друг другу. Если цели и задачи постоянно меняются, оставаясь до конца не решенными, или противоречат общей стратегии, то нельзя ожидать от такой политики значимых результатов, экономического и социального эффекта.
2. В зависимости от приоритетов целевой направленности мер в области управления бюджетным процессом необходимо выделять следующие типы бюджетной политики: а) доходный; б) расходный; в) контрольно-регулирующий; г) комбинированный.
Доходный тип бюджетной политики характеризуется тем, что в управлении бюджетным процессом и в бюджетном механизме его реализации во главу угла ставится доходная часть бюджетной системы. Планирование, организация и исполнение бюджетов сконцентрированы преимущественно на доходах и ведутся от доходов, под объем которых подстраиваются бюджетные расходы. Разновидностью такой политики является политика высоких налогов, с присущими ей высокими ставками и сверхпредельным налоговым бременем.
Расходный тип бюджетной политики основан на подчинении доходов бюджета его расходам. Эффективность политики расходного типа тем выше, чем стабильней экономика страны, когда поиск дополнительных доходных источников составляет второстепенную задачу.
Контрольно-регулирующий тип строится на максимально возможном использовании государством контрольно-регулирующих свойств бюджета, в ущерб основному предназначению бюджета и цели бюджетной политики – максимальному обеспечению общества коллективными услугами высокого качества на основе поступательного развития рыночной экономики.
Все три рассмотренных типа бюджетной политики имеют свои недостатки и применительно к современной России не могут быть использованы изолированно друг от друга, поскольку это негативно скажется на экономическом состоянии государственного хозяйства. Поэтому более эффективной и сбалансированной является комбинированная бюджетная стратегия и тактика, нацеленная на реализацию в комплексе всех функций бюджета и достижение на этой основе значимого экономического и социального результата.
Комбинированная бюджетная политика ориентирована на создание необходимых и достаточных условий для развития рыночной экономики, на увеличение количества и качества предоставляемых государством услуг, на обеспечение органов власти всех уровней достаточными и стабильными собственными доходами на основе роста легальных объемов производства, потребления и доходов субъектов, активизации инвестиционной деятельности и повышения контрольно-регулирующей эффективности бюджетного механизма.
3. В зависимости от стратегической направленности бюджетного регулирования следует различать стимулирующую и сдерживающую политику. Сдерживающая политика типична для стран с развитой рыночной экономикой, где применяется с целью предотвращения кризисов перепроизводства, недопущения переинвестирования отдельных отраслей. В современной России речь может идти о стимулирующей бюджетной политике в тваропроизводящей сфере в сочетании с использованием политики сдерживания инфляции.
4. По территориальному признаку бюджетную политику условно можно подразделить на федеральную, региональную и местную. Условность объясняется тем, что региональные и местные органы власти в России не наделены пока еще такими бюджетно-налоговыми полномочиями и правами, которые позволили бы в полной мере проводить им самостоятельную бюджетную политику.
5. По признаку предметной специализации в составе различных типов бюджетной политики можно выделить налоговую, социальную, инвестиционную, выравнивающую и другие виды бюджетной политики.
Приведенная типизация и классификация бюджетной политики имеют не только теоретическое, но и в большей степени практическое значение. Для того, чтобы проанализировать и дать объективную оценку проводимой в стране бюджетной политики, можно использовать предложенные ранее критерии, а результаты оценки положить в основу разработки приоритетов, конкретных путей и механизмов построения и реализации бюджетной политики.
Согласно бюджетному Кодексу РФ бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации является неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета. Бюджетное послание задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год. Основные направления бюджетной и налоговой политики государства на новый финансовый год имеют рекомендательный характер и направляются в органы центральной исполнительной и законодательной власти и в регионы страны за 10 месяцев до начала нового финансового года. Главная задача бюджетных посланий руководителей регионов – соблюдение и развитие основных направлений бюджетного послания Президента РФ применительно к региону.
1.2 Бюджет как центральное звено бюджетной политики государства
В огромном многообразии финансовых связей можно выделить обособленные сферы, отличающиеся отдельными общими чертами. Особую область стоимостного распределения валового общественного продукта образуют финансовые отношения, складывающиеся у государства с хозяйствующими субъектами и населением. Данная совокупность финансовых отношений составляет экономическое содержание понятия «государственный бюджет».
Государственный бюджет как совокупность экономических отношений имеет объективный характер. Его существование в качестве самостоятельной сферы распределения объективно предопределено самим общественным производством, развитие которого нуждается в соответствующих централизованных ресурсах. Централизация денежных средств необходима для организации бесперебойного кругооборота в масштабах всего национального хозяйства, для обеспечения функционирования экономики в целом. Государство нуждается в централизованных средствах для финансирования приоритетных отраслей, для проведения социально-культурных мероприятий в масштабах всего общества, решения задач оборонного характера. Таким образом, существование государственного бюджета – объективная необходимость, обусловленная потребностями расширенного воспроизводства и функциями государства.
Государственный бюджет выражает производственные отношения и имеет соответствующее материально-вещественное воплощение: бюджетные отношения материализуются в централизованном фонде денежных средств государства – в бюджетном фонде. В результате реальные экономические процессы, происходящие в обществе, получают свое выражение в потоках мобилизуемых и используемых государством денежных средств. Бюджетный фонд[5] – это объективно обусловленная экономическая форма движения той части общественного продукта и национального дохода, которая прошла известные стадии стоимостного распределения и поступила государству для удовлетворения потребностей по расширенному воспроизводству, социально-культурному обслуживанию населения, обороне и управлению. Формирование и использование бюджетного фонда выражают процесс движения стоимости в связи с ее распределением и перераспределением.
Бюджет воздействует на экономику через бюджетный механизм. В этом проявляется роль бюджета как инструмента влияния на экономику в целом. Регулирование экономики осуществляется путем установления количественных размеров централизованного фонда денежных средств, регламентации форм и методов его образования и использования, перераспределения финансовых ресурсов в процессе становления и исполнения бюджета.
Стабильный характер бюджетных связей, плановая форма движения централизованного фонда денежных средств государства приводят к тому, что бюджетные связи отражаются в соответствующем финансовом документе – основном финансовом плане страны. В нем предусмотрены те распределительные процессы, которые составляют экономическое содержание бюджета; специфические статьи расходов и доходов показывают источники формирования и направления использования централизованного фонда денежных средств.
Многообразие понятия «государственный бюджет» сводится к его трактовке в следующих составляющих:
· Как относительно самостоятельная экономическая категория;
· Как централизованный фонд денежных средств государства;
· Как инструмент воздействия на экономику;
· Как основной финансовый план государства;
· Как обязательный юридический закон.
Бюджет играет важную экономическую, социальную и политическую роль в воспроизводственном процессе. Используя средства бюджетного фонда на финансирование наиболее прогрессивных отраслей народного хозяйства, бюджет играет большую роль в развитии национальной экономики. Через бюджет доходы более рентабельных отраслей перераспределяются в отрасли с низкой рентабельностью.
Бюджетные доходы, сокращая долю денежных средств, остающихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, сдерживают экономическую активность определенных отраслей. Субвенции, трансферты, играют большую роль в перераспределении валового национального продукта между территориями, способствуют выравниванию уровней их экономического и социального развития.
В Бюджетном кодексе реализуется концепция казначейской системы исполнения бюджета. Эта система построена на двух основополагающих принципах:
· Концентрация всех средств федерального бюджета на едином счете государства, который находится в Центральном банке;