- принятие и реализация законодательных норм, изменяющих риски, связанные с тем или иным видом производственной деятельности (техническое регулирование, замена лицензирования альтернативным страхованием и т.д.);
- создание условий для развития финансовой инфраструктуры производственной и, в особенности, инновационной деятельности;
- снятие ограничений на производственную деятельности и снижение ее институциональных издержек;
- реализация совместных проектов с негосударственными хозяйствующими субъектами;
- введение в хозяйственный оборот ресурсов, ранее из него исключенных;
- политика закупок и т.д.
Содержание промышленной политики Российской Федерации определяется целями и принципами, сформулированными выше. Основными ее направлениями должны стать следующие.
Освобождение вновь создаваемых производственных предприятий от ценового и антимонопольного регулирования
Созданные во время существования СССР производственные активы, несмотря на частичную приватизацию, остаются для многих граждан нашей страны «общенародной собственностью», что ведет к сохранению государственного вмешательства в их деятельность. Кроме того, многие предприятия и производственные активы, унаследованные от СССР, относятся к числу стратегически важных объектов, которые, согласно сложившемуся общественному консенсусу, должны оставаться в сфере особого государственного контроля (прежде всего, общенациональные инфраструктурные сети и некоторые предприятия, осуществляющие добычу полезных ископаемых).
Однако государственное регулирование должно отличать такие активы от активов, созданных приватизированными и частными компаниями за прошедшее десятилетие. Все созданные на частные средства активы должны быть свободны от государственного вмешательства, вне зависимости от того, в каких отраслях они работают.
Данный подход, состоящий в наличии разных правовых и регулятивных режимов для «старых» и «новых» активов с успехом применяется уже сегодня. О возможности и целесообразности его применения свидетельствует как отечественный, так и международный опыт.
Освобождение государства от производственных активов.
Государство представляет собой особую форму общественного потребления. Осуществление государством производственной деятельности является экономически неэффективным. Поэтому государственная собственность на производственные предприятия и производственные активы допустима только в исключительных случаях, связанных с обеспечением внешней и внутренней безопасности государства и его граждан (некоторые инфраструктурные сети и часть военного производства).
Во всех остальных случаях государство должно поэтапно избавиться от производственных активов путем платной приватизации, проводимой на основе открытых конкурсных процедур. Государственная политика в соответствующих отраслях должна проводиться с помощью технического регулирования, мобилизационного законодательства и других методов регулирования, не требующих непосредственного участия в управлении производством.
Продажа социально значимых активов, приватизация которых заставляет опасаться за исполнение тех или иных обязательств, обременяющих сегодня эти активы, должна проводиться вместе с приватизацией этих обязательств (пассивов). Например, приватизация градообразующего предприятия может быть произведена с одновременным наложением на владельца обязательств социального обеспечения жителей города, а приватизация учреждений здравоохранения или образования – с наложением обязательства лечить или оказывать образовательные услуги по регулируемым ценам (на протяжении переходного периода, могущего быть достаточно длительным).
Обязательства должны быть привязаны именно к активам, а не к покупателям приватизированного имущества. Это позволит не допустить потери обязательств через умышленное банкротство или перепродажу активов. Неисполнение наложенных обязательств должно приводить к национализации активов, вне зависимости от того, кто будет на тот момент их владельцем. Естественно ожидать, что обременённые обязательствами активы будут проданы дешевле.
Одновременное действие разных типов регулирования
Если дерегулирование какой-либо деятельности затруднено из-за предполагаемых социальных последствий, предположений о недостаточном уровне конкуренции или даже из-за противодействия отраслевого лобби, выходом из такой ситуации может стать право добровольного выбора между работой в новых условиях и сохранением старого порядка. Например, при замене лицензирования обязательным страхованием или раскрытием информации предприниматель может иметь право выбирать между соблюдением новых требований и ограничений, или сохранением старого порядка подчинения лицензирующему органу.
Такой подход позволяет создать «конкуренцию» типов регулирования и на практике определить тот тип, который связан с наименьшими издержками для потребителей, предпринимателей и государства. Для части клиентов коммерческих банков, например, при выборе банка будет важным сохранение контроля и лицензирования Центральным банком. Но часть клиентов наверняка сочтут более привлекательными условия, предлагаемые дерегулированными финансовыми институтами, защищёнными репутацией или страхованием.
Отмена лицензирования и замена его системами страхования.
Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» в полном соответствии с Конституцией РФ устанавливает, что предпринимательская деятельность подлежит лицензированию лишь в случаях, когда это необходимо для защиты законных интересов граждан, обороноспособности и безопасности страны, культурного наследия народов, и когда данная деятельность не может регулироваться иными способами.
На практике многие виды деятельности не только лицензируются, но и регулируются иными способами (государственный контроль, обязательная сертификация, установление обязательных правил безопасности и т.д.) Таким образом, все виды деятельности, регулируемые иными способами, должны быть освобождены от лицензирования.
Как показывает анализ практики лицензирования, во многих случаях альтернативой лицензированию может стать страхование, совмещающее механизмы предотвращения ущерба и механизмы получения компенсации в случае причинения ущерба. Так как страховщики отвечают за результат своей работы деньгами и получают оплату своего труда на рыночных условиях, оценка рисков и дальнейший надзор страхователя за застрахованным бизнесом порождают гораздо более адекватные системы стандартов и правил, чем государственное регулирование, направляемое усилиями лоббистов. Обязательное страхование может создать для предпринимателей те же стимулы к предотвращению ущерба, что и лицензирование.
При дальнейшем развитии рынка и внедрении страхования в повседневную жизнь предпринимателей и их клиентов добровольное страхование, предпринимаемое под одним только давлением потребителей, может стать необходимым условием вхождения в бизнес и заменить обязательное страхование.
Изменения в налоговой системе
Очевидно, что в ближайшее время не представляется возможным серьезно уменьшить величину собираемых налогов (для этого необходим серьезный пересмотр расходных статей государственного бюджета, а, следовательно, обязательств государства). Зато вполне достижимо уменьшение скрытых издержек налогообложения.
Несмотря на принятие Налогового кодекса, существующая система налогообложения по-прежнему крайне запутана и противоречива. Для налогоплательщика это означает необходимость платить взятки (при разрешении споров с государственными органами), нанимать большой штат специалистов (юристов и бухгалтеров) и вводить дорогостоящие системы учета. С другой стороны, и само государство вынуждено нести неэффективные издержки, связанные с обеспечением процедур налогообложения.
Выходом из этой ситуации могло бы стать расширение сферы действия специальных налоговых режимов, предполагающих упрощенную систему налогообложения. Например: единый налог, понятный и простой способ его исчисления и единый счет, на который надлежит перечислить средства. Риски, которые может понести предприниматель с введением таких режимов, снимаются установлением добровольной процедуры перехода на специальный режим.
Другим вариантом упрощения системы налогообложения могла бы стать норма, согласно которой платежи в бюджет, равно как и бюджетные обязательства государства, уравниваются в статусе с обычными гражданскими обязательствами. Это позволит организовать рынок налоговых и государственных обязательств, не зависящий от решений правительства. Такая система позволяет, например, заплатить налоги, перечислив средства на расчетный счет местной школы.
Увеличение эффективности использования природных ресурсов
В настоящее время природные ресурсы находятся в основном в государственной собственности и распределяются на основе сложного комплекса административных процедур. Это обстоятельство не позволяет установить эффективный оборот ресурсов.
Конституция РФ предполагает частную собственность на природные ресурсы, однако политическая ситуация в стране вряд ли позволит реализовать этот принцип в ближайшем будущем.
В связи с этим представляется необходимым оставить природные ресурсы в собственности государства, разрешив свободный гражданский оборот прав пользования этими ресурсами. Это позволит на основе рыночных механизмов обеспечить оперативный их переток от неэффективных пользователей к эффективным. В то же время, функция первоначального распределения прав пользования останется за государством.