В 2008 году следует заключить с высокодотационными субъектами Российской Федерации соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов, а контрольным органам - провести проверки отчетов об исполнении соответствующих бюджетов за 2007 год.
Необходимо наладить действенный контроль за соблюдением дотационными и высокодотационными субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями вводимых для них дополнительных требований и ограничений.
Органам публичной власти всех уровней необходимо исходить из того, что максимально эффективным стимулом для развития собственного налогового потенциала является стабильность закрепления налоговых доходов за соответствующими бюджетами, а также отсутствие прямой зависимости между фактическими или прогнозируемыми доходами и расходами, с одной стороны, и объемами дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности - с другой.
Следует продолжить оправдавшую себя практику поддержки бюджетных реформ, оказываемую через Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. При этом необходимо расширить использование механизмов поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на реализацию приоритетных реформ и программ развития в целом.
Вновь созданным муниципальным образованиям должна быть оказана действенная поддержка в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами.[24]
3.2 Проблема формирования и совершенствования межбюджетных отношений
Важной проблемой, оказывающей дестабилизирующее влияние на развития бюджетной системы Российской Федерации, является необходимость пересмотра сложившихся отношений между бюджетами различных уровней (проблема межбюджетных отношений). Для России как для федерального государства с трехуровневой бюджетной системой чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Вместе с тем необходимо учитывать, что бюджетно-налоговые противоречия между центром и регионами имели место во всех налоговых системах, во все времена.
Среди основных проблем формирования межбюджетных отношений федерального центра и субъектов Российской Федерации, а равно между субъектами Федерации и органами местного самоуправления, как правило, выделяют следующие.
Во-первых, существует большой разрыв между потребностями регионов в финансовой помощи и возможностями федерального бюджета для ее оказания, при расчетах трансфертов на 1998 г. сумма недостающих регионам средств составила 120 млрд. руб., а размер ФФПР — 39,2 млрд. руб.
Во-вторых, отсутствуют объективные оценки бюджетных потребностей регионов. Действующая методика определения трансфертов предусматривает ежегодный пересчет основной части бюджетных расходов регионов по отчету за год применительно к условиям прогнозного года. При этом используются единые для всех регионов индексы-дефляторы и определяемые на основе прямого счета дополнительные виды бюджетных расходов регионов. Полученные таким образом результаты имеют весьма отдаленное отношение к реальной потребности регионов в финансовых ресурсах, структуре реальных расходов.
В-третьих, межбюджетные отношения Федерации и ее субъектов, по существу, остаются индивидуализированными. Отсутствие четкой правовой базы, запутанность и субъективизм процедур распределения финансовой помощи, слабая экономическая обоснованность критериев бюджетного выравнивания служат источником постоянных конфликтов между федеральным центром и регионами. Очевидные проявления бюджетной асимметрии — соглашения по налоговым и бюджетным вопросам, дифференциация нормативов отчислений от федеральных налогов, выборочное финансирование региональных программ.
В-четвертых, предоставление регионам финансовых ресурсов никак не увязано с выполнением региональными властями требований государственной экономической политики.
В-пятых, большая часть федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по неформализованным каналам без предварительного распределения в федеральном бюджете.
В-шестых, налоговая база регионов фактически рассчитывается методом «от достигнутого», что не стимулирует развитие собственной регионального руководства. Отчетные данные о собранных регионом налогах ежегодно пересчитываются по неформализованной методике применительно к условиям следующего бюджетного года. Как следствие, в настоящее время субъекты Федерации заинтересованы не в повышении собираемости налогов, а в сокрытии налоговой базы (в частности, в разного рода внебюджетных фондах) и в «выбивании» у центра дополнительной финансовой помощи.
Для решения проблем финансового федерализма на современном этапе должны быть проведены не только научные, но и статистические исследования. Необходимо вести мониторинг поступления и использования публичных финансов. Главной задачей реформ должны стать повышение благосостояния населения и обеспечение устойчивого роста экономики страны, а не перераспределение публичных финансов между уровнями государственного управления. Без исследования вопросов разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, распределения доходов и расходов в бюджетной системе, порядка бюджетного регулирования немыслимо определить перспективы России как федеративного государства, достичь политической и общественной стабильности.[25]
Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение собственными доходными источниками реализации этих полномочий каждым уровнем бюджетной системы и др., вообще оставались за рамками реформирования.
Главной ошибкой этого этапа было то, что вся проблема сводилась только к разработке формализованных методов оказания финансовой помощи субъектам Федерации.
Тем не менее есть и положительные результаты этого этапа — прежде всего это тот факт, что в России сформирована достаточно разумная система распределения трансфертов — формализованная и достаточно объективная.
Однако остались и нерешенные проблемы, а именно:
1. Проблема диспропорций в соотношении доходов и расходов при первичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы. По существу, это проблема разбалансировки бюджетной системы по вертикали, и она обостряется год от года.
Совершенно очевидно, что главная тенденция развития бюджетного федерализма в России в этот период выражалась во все большей концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном делегировании все большего объема социальных расходных полномочий на уровень субъектов Федерации, что, по существу, означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. Таким образом, активно формировались "налоговые ножницы", характеризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет. Причем интенсивность этого процесса была настолько велика, что становилась угрожающей для бюджетной системы в целом.
Эти проблемы должны решаться на фоне действия принципа соответствия доходных полномочий расходной компетенции каждого уровня бюджетной системы.
2.Возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности регионов, несмотря на использование рычагов бюджетного выравнивания (это, по сути, есть не что иное, как разбалансировка бюджетной системы по горизонтали).
Характерно, что по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством, бел предоставлении источников финансирования (нефинансируемые федеральные мандаты — заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы). Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных "сверху" же доходных источников.
Пассивная позиция государства в отношении экономического развития регионов уже совершенно определенным образом проявилась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономического развития.
Даже в рамках централизованной командной экономики на долю 10 наиболее развитых субъектов Федерации приходилось 40,1%валового продукта. И эта ситуация сохранялась даже при крупномасштабном перераспределении национального дохода для уменьшения межрегиональных различий. Сейчас эта цифра увеличилась до 48%. По данным Госкомстата России, разрыв между регионами по объему валового регионального продукта достигает 30 раз.
Соотношение бюджетной обеспеченности 10 самых "богатых" и 10 самых "бедных" регионов России в 1998 г. составляло 16,6, а в 2004 году это соотношение выросло до 20,7.