Смекни!
smekni.com

Проблема формирования межбюджетных отношений (стр. 13 из 17)

В 2008 году следует заключить с высокодотационными субъектами Российской Федерации соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов, а контрольным органам - провести проверки отчетов об исполнении соответствующих бюджетов за 2007 год.

Необходимо наладить действенный контроль за соблюдением дотационными и высокодотационными субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями вводимых для них дополнительных требований и ограничений.

Органам публичной власти всех уровней необходимо исходить из того, что максимально эффективным стимулом для развития собственного налогового потенциала является стабильность закрепления налоговых доходов за соответствующими бюджетами, а также отсутствие прямой зависимости между фактическими или прогнозируемыми доходами и расходами, с одной стороны, и объемами дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности - с другой.

Следует продолжить оправдавшую себя практику поддержки бюджетных реформ, оказываемую через Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. При этом необходимо расширить использование механизмов поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на реализацию приоритетных реформ и программ развития в целом.

Вновь созданным муниципальным образованиям должна быть оказана действенная поддержка в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами.[24]

3.2 Проблема формирования и совершенствования межбюджетных отношений

Важной пробле­мой, оказывающей дестабилизирующее влияние на развития бюджет­ной системы Российской Федерации, является необходимость пере­смотра сложившихся отношений между бюджетами различных уровней (проблема межбюджетных отношений). Для России как для федераль­ного государства с трехуровневой бюджетной системой чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Вместе с тем необходимо учитывать, что бюджетно-налоговые противоречия ме­жду центром и регионами имели место во всех налоговых системах, во все времена.

Среди основных проблем формирования межбюджетных отношений федераль­ного центра и субъектов Российской Федерации, а равно между субъектами Федерации и органами местного самоуправления, как правило, выделяют следующие.

Во-первых, существует большой разрыв между потребностями регионов в финансовой помощи и возможностями федерального бюджета для ее оказания, при расчетах трансфертов на 1998 г. сумма недостающих регионам средств составила 120 млрд. руб., а размер ФФПР — 39,2 млрд. руб.

Во-вторых, отсутствуют объективные оценки бюджетных потребностей регионов. Действующая методика определения трансфертов пре­дусматривает ежегодный пересчет основной части бюджетных расходов регионов по отчету за год применительно к условиям прогнозного года. При этом используются единые для всех регионов индексы-дефляторы и определяемые на основе прямого счета дополнительные виды бюд­жетных расходов регионов. Полученные таким образом результаты имеют весьма отдаленное отношение к реальной потребности регионов в финансовых ресурсах, структуре реальных расходов.

В-третьих, межбюджетные отношения Федерации и ее субъектов, по существу, остаются индивидуализированными. Отсутствие четкой правовой базы, запутанность и субъективизм процедур распределения финансовой помощи, слабая экономическая обоснованность критериев бюджетного выравнивания служат источником постоянных конфлик­тов между федеральным центром и регионами. Очевидные проявления бюджетной асимметрии — соглашения по налоговым и бюджетным во­просам, дифференциация нормативов отчислений от федеральных на­логов, выборочное финансирование региональных программ.

В-четвертых, предоставление регионам финансовых ресурсов ни­как не увязано с выполнением региональными властями требований государственной экономической политики.

В-пятых, большая часть федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по неформализованным каналам без предварительного распределения в федеральном бюджете.

В-шестых, налоговая база регионов фактически рассчитывается ме­тодом «от достигнутого», что не стимулирует развитие собственной регионального руководства. Отчетные данные о собранных регионом налогах ежегодно пересчитываются по неформализованной методике применительно к условиям следующего бюджетного года. Как следст­вие, в настоящее время субъекты Федерации заинтересованы не в повы­шении собираемости налогов, а в сокрытии налоговой базы (в частно­сти, в разного рода внебюджетных фондах) и в «выбивании» у центра дополнительной финансовой помощи.

Для решения проблем финансового федерализма на современном этапе должны быть проведены не только научные, но и статистические исследования. Необходимо вести мониторинг поступления и использования публичных финансов. Главной задачей реформ должны стать повышение благосостояния населения и обеспечение устойчивого роста экономики страны, а не перераспределение публичных финансов меж­ду уровнями государственного управления. Без исследования вопросов разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъ­ектами, распределения доходов и расходов в бюджетной системе, по­рядка бюджетного регулирования немыслимо определить перспективы России как федеративного государства, достичь политической и обще­ственной стабильности.[25]

Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согла­сования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Та­кие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распреде­ление расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение собственными доходными источниками реализации этих полномочий каждым уровнем бюджетной системы и др., вообще оставались за рамками реформирования.

Главной ошибкой этого этапа было то, что вся проблема сводилась только к разработке формализованных методов ока­зания финансовой помощи субъектам Федерации.

Тем не менее есть и положительные результаты этого этапа — прежде всего это тот факт, что в России сформирована доста­точно разумная система распределения трансфертов — форма­лизованная и достаточно объективная.

Однако остались и нерешенные проблемы, а именно:

1. Проблема диспропорций в соотношении доходов и рас­ходов при первичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы. По существу, это проблема разбалансировки бюджетной системы по вертикали, и она обо­стряется год от года.

Совершенно очевидно, что главная тенденция развития бюджетного федерализма в России в этот период выражалась во все большей концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном делегировании все большего объе­ма социальных расходных полномочий на уровень субъектов Федерации, что, по существу, означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. Таким об­разом, активно формировались "налоговые ножницы", харак­теризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет. Причем интенсивность этого процесса была настолько велика, что становилась угрожающей для бюд­жетной системы в целом.

Эти проблемы должны решаться на фоне действия прин­ципа соответствия доходных полномочий расходной компе­тенции каждого уровня бюджетной системы.

2.Возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности регионов, несмотря на использование рычагов бюджетного вы­равнивания (это, по сути, есть не что иное, как разбалансировка бюджетной системы по горизонтали).

Характерно, что по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству феде­ративных государств, однако формально сохраняет крайне вы­сокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством, бел предоставлении источников финансирования (нефинансируемые федеральные мандаты — заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы). Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных расход­ных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных "сверху" же доходных источников.

Пассивная позиция государства в отношении экономического развития регионов уже совершенно определенным образом про­явилась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономического развития.

Даже в рамках централизованной командной экономики на долю 10 наиболее развитых субъектов Федерации приходилось 40,1%валового продукта. И эта ситуация сохранялась даже при крупномасштабном перераспределении национального дохода для уменьшения межрегиональных различий. Сейчас эта цифра увеличилась до 48%. По данным Госкомстата России, разрыв между регионами по объему валового регионального продукта достигает 30 раз.

Соотношение бюджетной обеспеченности 10 самых "бога­тых" и 10 самых "бедных" регионов России в 1998 г. составляло 16,6, а в 2004 году это соотношение выросло до 20,7.