На этапе составления, предоставления и утверждения отчетности по расходованию средств, поступивших от других уровней бюджетной системы, при необходимости, продиктованной уровнем власти, предоставляющим финансовые ресурсы, изменяются или уточняются коды бюджетной классификации.
Мониторинг результативности и эффективности бюджетного процесса. Как этап его управления — это оперативное взаимодействие бюджетов разных уровней между собой, а также с распорядителями и получателями бюджетных средств с целью получения информации, содержащей объективные свидетельства выполненных действий в рамках бюджетного процесса.
Внутренний и внешний аудит сводятся к проведению плановых и внеплановых проверок с целью установления степени выполнения требований или согласованных критериев собственным и нижестоящим уровнями бюджетного процесса, а также распорядителями и получателями бюджетных средств. В данном случае речь идет об аудите результативности и эффективности использования финансовых средств, переданных вышестоящим бюджетом к исполнению нижестоящим бюджетом.
Постоянное улучшение бюджетного процесса подразумевает внедрение методов, способствующих вовлечению участников бюджетного процесса всех уровней в активный поиск возможностей улучшения характеристик процесса и его результатов. Для этого необходимо создание среды, в которой нижестоящие бюджеты наделялись бы такими полномочиями, которые позволяли бы брать на себя ответственность по определению возможностей постоянного улучшения результативности и эффективности бюджетного процесса. Следует обеспечить такие условия, при которых изменения, вносимые в организацию бюджетного процесса и межбюджетные отношения, были бы одобрены всеми участниками межбюджетных отношений, распределены по приоритетам, спланированы, получили материально-техническую поддержку и управлялись в целях повышения их результативности и эффективности.
Таким образом, межбюджетные отношения присутствуют на всех этапах бюджетного процесса, начиная с определения требований к порядку движения денежных средств в виде доходов и расходов и заканчивая оперативным управлением тремя уровнями бюджетного процесса на основе управленческих решений исходя из результатов мониторинга, анализа, корректирующих и предупреждающих действий. При этом ключевую роль эти отношения играют в процессе управления, которое переориентировано с управления затратами на управление ресурсами и процессами, с целью повышения их результативности и эффективности.[9]
Совокупность межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме.
1.2.2 Бюджетный федерализм
Межбюджетные отношения в федеративных государствах имеют особенности, которые диктуются бюджетным устройством государства и степенью развития бюджетного федерализма.Сущность его выражается через его основные принципы. К ним относятся следующие:
- наличие не менее трех основных уровней бюджетной системы;
- единство общегосударственных интересов и интересов населения как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
- сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в бюджеты разных уровней на объективной основе;
- высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, соответствующую налоговому потенциалу на данной территории, с предоставлением им необходимой для этого налоговой инициативы;
- активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства, включая межбюджетные отношения.
Говоря о трех основных уровнях бюджетной системы, надо иметь в виду, что помимо федерального, регионального и местного уровней внутри последнего могут быть два (города и районы регионального значения; города районного значения, рабочие поселки, внутригородские районы, сельские поселения или их объединения) и более уровней местных бюджетов. В США, например, в число местных бюджетов входят и школьные округа, организуемые населением не только по территориальному признаку, но и целевому направлению. Хотя местные территориальные образования с юридической позиции не являются членами федерации, но от того, как складываются межбюджетные отношения между федеральным центром и субъектами федерации, во многом предопределяются такие отношения внутри последних — между средним (региональным) звеном бюджетной системы и местными бюджетами.
Объективной основой сочетания интересов бюджетов всех уровней является то, что конечной целью органов власти любого уровня должны быть интересы населения.
Сочетание принципов централизма и децентрализма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децент- рализации, характеризующейся усилением демократических начал в организации и функционировании бюджетной системы страны, необходимыми условиями являются сохранение единства государства, финансовое обеспечение общих общественных потребностей, удовлетворение которых не может происходить путем распределения по труду (государственное управление, оборона и т. д.), и некоторых других общественных потребностей общефедерального значения. Это предопределяет соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов федерации. Усиление централизации финансовых ресурсов в условиях бюджетного федерализма приемлемо в тех случаях, если оно способствует лучшему удовлетворению потребностей населения, если осуществляется не в ущерб интересам и ресурсам долговременного социально-экономического развития субъектов федерации, если вызвано чрезвычайными обстоятельствами и если принимается не как стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений, а как временный маневр.
Высокая степень самостоятельности бюджетов разных уровней и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность предопределяет повышение их заинтересованности в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном расходовании бюджетных средств. Такая самостоятельность бюджетов характерна для классического бюджетного федерализма, так как она позволяет проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную налогово-бюджетную политику в пределах своей компетенции.
Активное участие субъектов федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.
Исходя из этих принципов, понятие бюджетный федерализм можно определить как отношения между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации на основе сочетания принципов централизма и децентрализма по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, их распределения и перераспределения в бюджетной системе при высокой степени самостоятельности бюджетов и ответственности за результаты проводимой региональными и местными властями самостоятельной налогово-бюджетной политики исходя из единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов федерации и входящих в этих местных территориальных образований.
Имеется несколько моделей бюджетного федерализма:
1) Классическая модель децентрализованного бюджетногофедерализма ориентирована на конкуренцию между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог — один бюджет». Данная модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетной системы. При этом она сочетается с приоритетностью федерального налогово-бюджетного законодательства, гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям. Эта модель, например в США, не ставит целью выравнивание налогового потенциала, где он ниже среднего уровня. Межбюджетное регулирование здесь используется федеральным центром как средство реализации своей региональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого метода. Не каждое федеративное государство может реализовать подобную модель, которая связана с высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами.
2) Другая модель в мировой практике носит название кооперативного бюджетного федерализма. Она ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше некоего среднего уровня. Кроме того, значительно ограничивается самостоятельность региональных и местных властей в области налогообразования (например, в Германии). Вместе с тем имеются и смешанные формы (например, в Канаде, Швейцарии).[10]