Конструкция с двумя прогнозами цен на Urals напоминает модифицированную идею суверенных фондов. Напомним, в 2006-2008 годах прогноз цен на нефть влиял на объем планируемых федеральных госрасходов, однако сверхплановый рост цен приводил в основном к росту объемов резервного фонда и Фонда национального благосостояния. В 2011 году превышение цены нефти порога $70 за баррель приведет к пополнению неофициального третьего федерального фонда расходов, но, в отличие от прежних, правила пополнения и расходования нового фонда регламентированы не будут.
Макроэкономические изменения в бюджетной конструкции не столь значительны: объем "третьего фонда" составит предельно 0,6% ВВП. Тем не менее они вряд ли случайны. Речь идет о сознательном отказе Минфина от возврата в 2011-2013 годах к завоеваниям 2007-2008 годов, то есть жестким макроэкономическим нормам Бюджетного кодекса. На период 2011-2013 годов (на которые приходятся выборы Госдумы и президента РФ) создается максимально удобный Белому дому режим управления доходами. 14 сентября правительство внесло в Госдуму проект очередных поправок в Бюджетный кодекс, которые в парламенте будет представлять заместитель главы Минфина Сергей Шаталов. Формально поправки призваны скорректировать позиции бюджетного классификатора, создать юридическую основу для создания регионами дорожных фондов с 2011 года, а также продлить на 2011 год отмену ряда ограничений Бюджетного кодекса, временно снятых в 2009 году в силу необходимости расходовать на покрытие дефицита бюджета резервный фонд. Но в результате принятия поправок действие установленных в 2007 году принципов раздельного учета нефтегазовых и не нефтегазовых доходов, ограничений на размеры привлекаемых правительством за пределами резервного фонда средств на покрытие дефицита бюджета и т. д. будет отменено уже на срок до 1 января 2014 года. Кроме того, вне зависимости от реального размера дефицита бюджета в 2011-2013 годах и состояния цен все нефтегазовые доходы бюджета будут направляться непосредственно в бюджет. То есть ситуации, при которой резервный фонд и Фонд национального благосостояния вновь будут пополняться, Белый дом не предусматривает в принципе.
Создание неофициального "третьего фонда" может иметь более серьезные последствия в 2012-2013 годах, в случае если государство продолжит в будущем занижение размера доходов бюджета по технологии "двух прогнозов". Кроме того, новая конструкция позволит правительству по своему усмотрению сокращать объемы фактического дефицита федерального бюджета — на 2011 год он прогнозируется в размере 3,6% ВВП, но Владимир Путин в Сочи уже заявил, что по факту дефицит и в 2010-м, и в 2011 году может быть ниже.
2.3 Позитивные и негативные последствия формирования резервных фондов. Возможны как позитивные, так и негативные последствия формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Например, позитивные последствия формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния сводятся к следующему:
1. Обеспечение устойчивости расходов бюджета в условиях возможного ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры.
В случае снижения начиная с 2009 г. цен на нефть накопленных к этому моменту объемов Резервного фонда и ФНБ будет достаточно для компенсации сокращения доходов федерального бюджета в течение нескольких лет.
2. Защита накопленных бюджетных ресурсов от возможной девальвации рубля.
При снижении мировых цен на сырье становится вероятной коррекция обменного курса рубля, которая связана с необходимостью поддержки экономического роста. Отсюда возникает потребность в обеспечении устойчивости бюджетных резервов в условиях изменения валютного курса. Такая устойчивость будет достигаться за счет размещения средств фондов в иностранных активах.
3. Перечисление дополнительных доходов на финансирование приоритетных расходов бюджета.
4. Формирование за счет аккумулированных доходов фондов поддержки налоговой реформы. Предполагается в период проведения налоговой реформы направлять средства Фондов на финансирование социальных институтов.
Возможны и негативные последствия формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.
Конечно, расформирование Стабилизационного фонда РФ - нашей "копилки" и "подушки безопасности" - само по себе вызывает ощущение больших денег в стране. Однако упускается из виду, что вся совокупность этой денежной массы может привести к серьезным последствиям для российской экономики. Поток нефтедолларов, избыток денежных средств на внутреннем рынке приводит к укреплению курса национальной валюты, что мы наблюдаем на сегодняшний день. В результате производимый внутри страны товар становится на четверть дороже, а на внешнем рынке этот экспортируемый товар теряет конкурентоспособность. Кроме того, продать его на внутреннем рынке тоже становится проблематично, потому что дешевле купить доллары и импортировать более дешевый западный аналог.
В результате производство внутри страны падает, предприятия закрываются, появляется безработица, растет инфляция.
Нефтяные деньги не утрачивают своей разрушительной силы и далее. На этом фоне коррупция достигает фантастических масштабов - чиновники претендуют на свою часть "нефтяного пирога", масштаб требуемых взяток растет, а сфера принятия решений методом коррупционных предложений расширяется. Деградирует судебная система, правоохранительные органы становятся участниками споров хозяйствующих субъектов, добывающие регионы начинают развиваться по принципу феодальных княжеств 9.
____________________________________________________________________
9 См.: Богданов В. Нефтедоллары-убийцы // Еженедельник "Директор-инфо". 2005. N 30.
В обществе же тем временем усиливается социальное расслоение - богатых и бедных разделяет пропасть, и большая часть населения, пораженная безработицей, деклассируется.
Налицо необходимость кардинальных изменений в управлении средствами Резервного фонда и ФНБ.
Однако даже создание новых фондов может привести к ряду негативных последствий.
С одной стороны, механическое накопление поступающих в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния средств на счетах в Банке России может привести к избыточному стерилизационному эффекту и тем самым к ухудшению макроэкономической ситуации.
С другой стороны, по мере исчерпания фондов становится неизбежным сокращение финансирования социальных расходов, отсутствие решения проблемы стерилизации избыточной эмиссии, увеличение зависимости расходов от мировых цен на сырье. Кроме того, избыточное софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан РФ может привести к отсутствию возможности стерилизации эмиссии, т.е. может возникнуть угроза трансформации денежных средств в наиболее инфляционно опасную налично-денежную форму.
Таким образом, деятельность Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в условиях запуска в 2008 г. механизма формирования, распределения и использования денежных средств может привести как к положительным результатам, так и отрицательным. В связи с этим необходимость совершенствования правового регулирования финансовой деятельности данных Фондов стала особенно актуальна.
Для сравнения: за весь период существования Стабфонда в России основной законодательной базой данного Фонда считались следующие нормативные акты:
1) Бюджетный кодекс РФ;
2) ФЗ от 23.12.2003 N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год";
3) ФЗ от 23.12.2004 N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год";
4) ФЗ от 26.12.2005 N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год";
5) Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2006 г. "О бюджетной политике в 2007 году";
6) Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2005 г. "О бюджетной политике в 2006 году";
7) Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 июля 2004 г. "О бюджетной политике в 2005 году";
8) Постановление Правительства РФ от 21.04.2006 N 229 "О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации";
9) Постановление Правительства РФ от 23.01.2004 N 31 "Об утверждении Правил перечисления в Стабилизационный фонд Российской Федерации дополнительных доходов федерального бюджета, остатков средств федерального бюджета на начало финансового года и доходов от размещения средств Стабилизационного фонда Российской Федерации";
10) Приказ Минфина России от 22 мая 2006 г. N 158 "Об утверждении нормативов минимального и максимального сроков до погашения выпусков долговых обязательств иностранных государств, в которые могут размещаться средства Стабилизационного фонда Российской Федерации";
11) Приказ Минфина России от 22 мая 2006 г. N 157 "Об утверждении нормативной валютной структуры средств Стабилизационного фонда Российской Федерации и Порядка приведения фактической валютной структуры средств Стабилизационного фонда Российской Федерации в соответствие с нормативной валютной структурой".
Нормативной базой Резервного фонда и ФНБ, значимость которых для финансовой системы страны не менее высока, являются:
1) Бюджетный кодекс РФ;
2) Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов";
3) Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 г. N 18 "О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния";
4) Основные результаты и направления бюджетной политики на 2008 г. и период до 2010 г.
Как видно, необходимость внесения дополнений в действующую нормативную базу формирования и инвестирования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния налицо.
На протяжении всего периода реформирования Стабфонда, представляющего собой самый крупный из государственных бюджетных фондов, созданные на его основе Резервный фонд и ФНБ находятся в эпицентре всех социально-экономических противоречий. Как крупнейший резерв денежных средств, способных служить мощным инвестиционным ресурсом экономики, Резервный фонд и ФНБ в последнее время служат источником столкновения финансовых интересов различных субъектов общественных отношений: государства, которое предполагает использовать денежные средства Фондов для покрытия текущих бюджетных расходов и рефинансирования внешнего долга; кредитно-финансовых структур, стремящихся получить доступ к оперативному управлению средствами Фондов; населения, связывавшего с деятельностью Фондов свои надежды на увеличение пенсионного обеспечения.