схемы деятельности отраслевых учреждений, муниципальных комитетов (управлений), областных комитетов;
проекты организационно-распорядительных документов, необходимых для запуска пилотов (положения и регламенты Контрольных комиссий, соглашения, распоряжения, постановления и т.д.).
На настоящий момент пилотный эксперимент в здравоохранении проводится в 5 муниципальных районах: Гатчинском, Кингисеппском, Кировском, Приозерском и Тосненском. Общая численность населения этих 5 муниципальных районов составляет 483,8 тыс. человек. Участие учреждений здравоохранения Волховского района в настоящий момент находится под вопросом, Комитет по здравоохранению Ленинградской области просит исключить Волховский район из эксперимента, как наименее подготовленный. [18]
В образовании и в социальной защите и охране труда эксперимент проводится в 5 муниципальных районах: Гатчинском, Кингисеппском, Волховском, Приозерском и Тосненском. Общая численность населения этих 5 муниципальных районов составляет 569,7 тыс. человек.
Таким образом, можно говорить о том, что эксперимент напрямую касается трети населения Ленинградской области.
Длительность перехода одной отрасли на БОР оценивается в год.
На примере 3-х пилотных отраслей было выявлено, что этот переход потребовал следующих действий: [41, 13]
Разработка целей и показателей – в пилотных отраслях был проведен цикл выявления проблем, результатом которого стал ранжированный по разным основаниям перечень проблем, а также были сформированы рабочие группы по решению проблем, включившие специалистов разных профилей. Результатом их работы стали отраслевые политики (Под отраслевой политикой подразумевается нормативно-правовой документ, в котором указаны отраслевые цели и мероприятия по их достижению на определенный период) – в этих документах были сформулированы основные цели по решению выявленных проблем и мероприятия по их достижению и развитию отрасли. В каждой политике, содержалось по 5-6 целей верхнего уровня и трехуровневая декомпозиция, т.е. в каждой отрасли разработана система целей, содержащая около 30-40 целей (в зависимости от отрасли) и около 50-60 мероприятий по их достижению, распределенные по разным уровням управления. В соответствии с поставленными целями были разработаны системы показателей достижения целей стратегии.
Изменения схемы финансирования – в ходе проекта было выявлено, что при формировании целевого бюджета затрагиваются сложные межбюджетные отношения, а для здравоохранения – были затронуты еще и внебюджетные средства – средства ОМС. В существующей ситуации сформировать действительно целевой бюджет было невозможно, поэтому искались новые схемы финансирования, которые позволили бы перейти на БОР.
Изменения отчетности (под систему показателей, под возможность план-фактного сравнения) – далеко не все показатели, которые нужно для того, чтобы отследить достижение поставленных целей собираются на настоящий момент или предоставляются в необходимом формате. Потребовалась разработка комплекса процедурных регламентов по отслеживанию показателей, их измерению, установлению плановых значений.
Изменение системы стимулирования (ее отличия от существующей системы оплаты и ее целеориентированность, оплата за результат) – были разработаны проекты системы мотивации и стимулирования работников системы управлению отраслью, привязанной к результатам их деятельности. Должна измениться не только мотивация работников «на местах», но и госслужащих – работников комитета. Основная идея состоит в том, что у каждого работающего в бюджетной сфере должен появиться набор показателей по достижению поставленных целей, в зависимости от выполнения этих показателей будет определяться оплата его труда. Соответственно в результате работы по программе у работников бюджетной сферы всех уровней от руководителя до исполнителя должны появиться четкие цели, к достижению которых нужно стремиться, и стимул их достигать. Подробнее об изменениях в работе государственных служащих расскажут представители Госслужбы в своих выступлениях.
Внедрение новых организационных форм (на примере Контрольных комиссий) – в Контрольной комиссии объединяются финансирующие и управляющие органы разных уровней (областного и муниципального) – что позволяется принимать совместные компетентные решения по всем вопросам, касающимся оказания бюджетных услуг населению, учесть все интересы и добиться общей заинтересованности в достижении поставленных целей.
Изменения нормативной базы (разработка десятков распорядительных документов, положений, регламентов, изменение муниципальных и областных законов, сроки изменений) – все описанные выше мероприятия потребовали сложного, взаимосвязанного внедрения новых нормативно-правовых актов. Нормативно-правовое обеспечение эксперимента заключалось в разработке новых и корректировке имеющихся нормативно правовых актов. В рамках перехода на БОР для обеспечения дальнейшего функционирования было разработано в общей сложности более 30 нормативно-правовых актов.
Впервые в 3-х пилотных отраслях (здравоохранение, образование, социальная защита) была подготовлена бюджетная заявка на принципах БОР. Основное отличие – бюджетные средства используются не на покрытие расходов, а на достижение целей. [41, 18]
Перспектива с субвенциями и дотациями муниципальным образованиям: переход на БОР неизбежен, в результате весь бюджет области должен работать на стратегию развития области. Соответственно, все бюджетные расходы должны иметь цель, включая субвенции и дотации от областного бюджета муниципальным образованиям. В результате субвенции тоже должны и будут даваться под цели. То есть, чтобы получить субвенцию, нужно будет предоставить целевой бюджет и обоснование – что будет достигнуто за счет этих денег в соответствии со стратегическими целями, поставленными на областном уровне.
На примере 3-х пилотных комитетов стало очевидным, насколько сложная работа предстоит для того, чтобы перевести всю область на БОР. Нужно проводить обучение специалистов. Но не только нужно переобучать – нужно изменять мышление и отношение. Выявилось, что самое сложное – это не научиться составлять бюджетную заявку в новом формате – заполнять новые таблицы, а преодолеть сложившиеся стереотипы работы, отойти от привычного «покрытия сложившихся расходов с учетом индексов-дефляторов». Требуется осмысленный подход к работе своей отрасли – каков конечный результат, что должно быть достигнуто в результате деятельности. Нужно уйти от понятий «покрытия затрат» и перейти на «достижение целей».
Новые форматы работы по составлению бюджетов – это согласованная работа многих специалистов, не только экономистов, их общее понимание целей и задач, которые стоят перед ними и каким образом они могут быть достигнуты.
3.4. Успехи и проблемы внедрения БОР в Ленинградской области
С точки зрения системного подхода уровень развития региона в известной мере определяется уровнем развития территорий, в него входящих. С позиции системного подхода муниципальное образование, как объект стратегического планирования, можно рассмотреть как совокупность шести взаимосвязанных систем: [41, 12-15]
- муниципальное хозяйство, включающее всю инфраструктуру, обеспечивающую жизнедеятельность муниципального образования;
- производственная сфера, в которую входят все отрасли материального производства;
- агропромышленный комплекс, включающий сельское и лесное хозяйство, территорию и природные ресурсы как источник муниципального богатства;
- социальная сфера, в состав которой входят все отрасли воспроизводства и духовного развития населения муниципального образования;
- финансово-экономическая сфера, обеспечивающая макроэкономи-ческие пропорции, финансовые связи отраслей муниципального образования в виде бюджета муниципального образования;
- управленческая сфера, включающая совокупность федеральных, региональных и муниципальных органов власти.
В состав каждой сферы входят 4-8 подсистем муниципального образования, выделенные по признаку отрасли народного хозяйства (промышленность, транспорт, торговля, образование, культура и т.п.) или предмету управления (экономика, финансы, инвестиции, персонал, рыночные институты и т.п.).
Управление отраслями экономики на разных уровнях составляет прерогативу функционального управления муниципального образования. Социально-экономическое развитие Ленинградской области столкнулось с рядом проблем. Это:
- несоответствие трудового потенциала как в количественном, так и в качественном потребностям экономики;
-наличие дефицита территорий, имеющих инженерную инфраструктуру;
- территориальное неравенство (наличие близости к Санкт-Петербургу, неравномерность распределения инвестиционных ресурсов и экономического потенциала);
- проблемы состояния жилищно-коммунального хозяйства.
В качестве перспективного направления развития можно назвать:
- развитие области как крупнейшего транспортного узла России;
- наличие хорошей сырьевой базы;
- развитие туризма;
- рост малого бизнеса.
Территориально-административное деление Ленинградской области включает 17 муниципальных районов и г. Сосновый Бор.
Проблема оценки уровня социально-экономического развития территорий не имеет однозначного ответа, так как определяется множеством факторов и условий, характерных только для данных территорий. Кроме того, подходы к оценке, выбор методов оценки зависят от целей исследования. В одних случаях оценка производится с целью установления типов территорий для определения направления экономического развития, в других - для использования оценки уровня развития для установления качества и уровня жизни населения.
Однако в современных условиях экономического и социального развития территории решающую роль в оценке уровня развития играет наличие и разнообразие внешних и внутренних факторов, включающих в себя следующие потенциалы: ресурсный, структуру производства территорий, социальной инфраструктуры, определяющие уровень и качество жизни населения.