Таким образом, на основании вышесказанного можно сделать вывод, что модель бюджетного федерализма в России имеет в своей основе механизм автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти
В основе механизма реализации межбюджетных отношений в России лежат два основных инструмента: разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и межбюджетное регулирование.
Глава 3. Межбюджетное выравнивание территорий
3.1.Опыт создания отечественной системы бюджетных отношений регионов и федерального центра
Федерализм государственного устройства России, изменил существовавшую ранее в унитарном государстве систему взаимоотношений между центральными, территориальными и местными органами власти, радикально повлиял на финансово-бюджетную систему страны, коренным образом изменил принципы ее построения и основы формирования доходов и расходов по звеньям системы.
В России развитие регулирования налогово-бюджетных отношений центра и регионов прошло несколько стадий.
К середине 1992 г. налоговая и бюджетная системы требовали реформаций, поскольку с началом реформ на региональные бюджеты был возложен основной объем финансирования народного хозяйства - дотации предприятиям, инвестиции, компенсации жилищно-коммунальному хозяйству, затраты на городскую и сельскую инфраструктуру и др.. При этом рост расходных полномочий региональных бюджетов своевременно не компенсировался соответствующим перераспределением доходов в пользу региональных бюджетов, что привело к росту их несбалансированности.
В этих условиях субъекты РФ добивались налоговых и бюджетных льгот «по взаимной договоренности», а то и просто ставили центр перед фактом неуплаты налогов в федеральный бюджет.
После октября 1993г. в условиях правового вакуума выход из тяжелого финансового положения региональные власти попытались найти в развитии безудержного «налоготворчества». Число только местных налогов перевалило за три сотни (по закону было разрешено не более полутора десятков).
Только после принятия Конституции РФ 1993г. субъекты федерации впервые получили законодательную возможность самостоятельно формировать региональные бюджеты. Аналогичное право, согласно 132-й статье Конституции получили и органы местного самоуправления.
В 1994 году был сделан серьезный шаг в развитии принципов бюджетного федерализма - было принято решение перейти на универсальную схему взаимоотношений центра с регионами.
Для решения проблемы выравнивания межрегиональных диспропорций был сформирован Фонд финансовой поддержки субъектов (ФФПС). Источником его формирования стали 22% отчислений от НДС в части доли, поступающей в федеральный бюджет. Расчет трансфертов из фонда для каждого региона впервые стал проводиться по унифицированной формуле, учитывающей следующие параметры:
налоговые потенциалы территорий (определялись по фактическим доходам в базовом году)
финансовые потребности территорий (определялись по текущим расходам в базовом году и корректировались на условия крупного экономического района и численность населения каждого субъекта федерации).
Механизм осуществления финансовой помощи отдельным регионам основывается на учете фактически сложившейся в базовом году разницы между среднедушевым бюджетным доходом всех регионов России и душевыми доходами региональных бюджетов.
Регионы, которым оказывалась финансовая помощь, были подразделены на две категории:
«регионы, нуждающиеся в поддержке»
«регионы, особо нуждающиеся в поддержке».
Статус «региона, нуждающегося в поддержке», присваивался тем регионам, у которых их душевой бюджетный доход оказывался ниже среднедушевого дохода по бюджетам всех субъектов РФ.
К «регионам, особо нуждающимся в поддержке» относятся те, у которых после предоставления трансферта для повышения их душевого дохода до среднероссийского полученная сумма доходов, пересчитанная на нормативы в условиях текущего года, оказывается меньше расходов их бюджетов в базовом году.
Предложенная система перераспределения бюджетных средств через ФФПС вызывала серьезные нарекания со стороны субъектов федерации и была усовершенствована в 1999г. Законом о бюджете. В расчеты объемов средств, перераспределяемых через ФФПС, были введены «индексы дискомфортности», разработанные Минэкономики РФ. Эти индексы учитывают такие показатели, как суровость климата, продолжительность светового дня и отопительного сезона, плотность населения, степень сельскохозяйственной освоенности и заболоченности территории, транспортную доступность и т.д.
В соответствии с этими индексами все субъекты федерации были разделены на 3 группы.
В первую группу вошли: Магаданская область, Чукотский АО, Якутия, Камчатская область, Таймырский, Эвенкийский, Корякский, Ненецкий АО.
Во вторую группу вошли: Мурманская, Архангельская, Томская, Сахалинская, Тюменская, Иркутская, Читинская, Амурская области, республики Коми, Тыва, Алтай, Карелия, Бурятия, Коми-Пермяцкий, Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский АО и Еврейская автономная область.
Остальные регионы вошли в третью группу.
В настоящее время существуют четыре основных направления, по которым осуществляется финансовой взаимодействие между уровнями власти:
трансферты Фонда финансовой поддержки субъектов
территориально ориентированные расходы (ТОР)
бюджетные ссуды
взаимозачеты.
На долю трансфертов из Фонда финансовой поддержки субъектов федерации в разделе бюджета-96 «Финансовая помощь субъектам РФ» приходится всего лишь 9 % расходов. В этот раздел входят также субвенции г. Москве («для осуществления функций столицы»); дотации «закрытым администpативно-теppитоpиальным образованиям» (ЗАТО), дотации «по содержанию социальной сферы и жилого фонда, передаваемых в ведение органов местного самоуправления»; на «поддержку завоза продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местностям с ограниченными сроками навигации»[9].
Однако почти все расходы федерального бюджета являются теppитоpиально - оpиентиpованными - они направляются непосредственно в субъекты РФ и там обеспечивают работу и дают людям средства к существованию: расходы на поддержку и санацию угольной промышленности, сельское хозяйство, образование, строительство, социальную политику, здpавоохpанение, из целевых бюджетных фондов и дp. По оценкам, в федеральном бюджете-96 ТОР составляли не менее 2/3 всех бюджетных расходов.
Третий поток скрытой федеральной помощи представляют собой взаимозачеты. Это статья исполнения бюджета, в которой перегруппируются все ТОР, показанные в законе о бюджете (за исключением субвенций ЗАТО), а также не предусмотренные в бюджете расходы, финансируемые из федерального бюджета, которые понесены в течение года.
После того, как средства перечислены региону, федеральные органы не имеют никакого контроля над их использованием.
Четвертый финансовый поток - бюджетные ссуды. Это краткосрочные кредиты, которые предоставляются регионам с целью оказания помощи в деле финансирования «защищенных расходов» (заработной платы, социальных расходов). Они представляют собой беспроцентные кредиты, которые, как предполагается, должны быть погашены в течение одного года. Однако на практике такие кредиты зачастую списываются и включаются в категорию взаиморасчетов.
Несмотря на все ухищрения, правительство пока не может решить проблему межрегионального выравнивания с помощью все усложняющейся системы трансфертов. Число дотационных регионов продолжает увеличиваться: если в 1993 году их было 50, то в 2002 году - уже 66; 2005 году - 78, 2006 году - 75, 2007 - 79 (на сегодняшний день их - 81). В 2005 году выделено 5 «нуждающихся в поддержке» субъектов РФ, 19 «нуждающихся в дополнительной поддержке» и 55, относящихся сразу к двум категориям. Напротив, число регионов-доноров стремительно сокращается.
Ни один из межбюджетных потоков, за частичным исключением трансфертов и федеральных ссуд, не регулируется законодательно. Широкими остаются возможности для установления «неформальных» бюджетных отношений с регионами. Поэтому существующая система межбюджетных взаимоотношений по своему реальному воздействию способствует скорее росту диспропорций, чем бюджетному выравниванию и не может контролироваться ни обществом, ни его представительными органами.
До сих пор налогово-бюджетные взаимоотношения субъектов федерации и центра остаются чрезмерно централизованы. В 1995-1998 гг. доля доходов и расходов субъектов РФ в консолидированном бюджете РФ постепенно возрастала, а с 2000г. вновь начала снижаться.
Несбалансированность бюджетно-налоговой системы, наличие «особых бюджетных режимов», несоблюдение существующих законов - все это наряду с социально-экономическим кризисом в стране, как мы уже установили, лишь усиливают межрегиональные диспропорции.
Результат процесса становления межбюджетных отношений можно проиллюстрировать следующими данными:
Таблица 1
Соотношение расходной части бюджетов разных уровней
| Виды бюджетов | 12000 | 22001 | 22002 | 22003 | 22004 | 22005 | 22006 | 2007 |
| Федеральный | 61.4 | 50.9 | 49.3 | 47.9 | 47.4 | 41.9 | 42,9 | 50,0 |
| Консолидированные бюджеты субъектов федерации | 38.6 | 49.8 | 50.7 | 52.1 | 52.6 | 58.1 | 57,1 | 50,0 |
| В том числе: | ||||||||
| - региональные | 10.1 | 20.3 | 22.1 | 21.5 | 20.6 | 23.7 | н.св. | н.св. |
| - местные | 28.5 | 29.4 | 28.6 | 30.6 | 32.0 | 34.4 | н.св. | н.св. |
*план ( без учета поступлений от ГТК РФ)