Таким образом, вопрос о собственности в нашей стране остается открытым как в реальной практике, так и в теории, которая никак не может сдвинуться от грубой дихотомии государственной и частной собственности (притом, что не осознается практическое отсутствие в России и той и другой).
Бесспорные факты российской действительности идут вразрез с расхожими представлениями о том, что переход контроля над ресурсами в руки частных лиц — это ключевое условие обновления хозяйственных мотиваций, возрождения предпринимательства и роста эффективности производства. Решающие аргументы против подобного рода утверждений дает осмысление охарактеризованного выше мирового опыта исторического развития института собственности.
Магистральный путь развития в России свободного и социально ответственного предпринимательства должен быть проложен не через атавистические формы частно-титульной собственности, не адекватные логике функционирования современного производства (речь не идет о небольших фирмах, семейных предприятиях и т.п.). Первоначальное накопление капитала и создание крупной промышленности — уже свершившийся факт нашей истории. То, что это было осуществлено иным способом, чем в прошлом на Западе, не означает, что процесс первоначального накопления надо было начинать сначала, реанимируя частно-капиталистическую его форму и обрекая на лишения преобладающую часть населения. Что действительно должно быть сделано в первую очередь — это разделение экономической и политической власти. Без института собственности, т. е. четкого правового определения и защиты имущественных прав и процедур их передачи в процессах предпринимательской деятельности, такая задача неразрешима.
Вышеизложенное легло в основу концепции «система национального имущества», которая составляет суть предлагаемого нами режима коммерческой эксплуатации имущества, чьим титульным собственником остается государство.
Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" был принят Государственной Думой 30 ноября 2001 г. и одобрен Советом Федерации 5 декабря 2001 г. (далее - Закон о приватизации 2001 г.).
Появление указанного Закона фактически подвело черту под десятилетней историей развития "российской приватизации", а также определило правовые и экономические основы ее развития на следующий период.
Развитие правового института, определяющего переход государственного имущества в частные руки, в полной мере отражает сложный, но динамичный путь развития российской государственности и институтов власти молодого государства.
Российской юриспруденции понятие приватизации не было известно до конца 80-х годов ХХ в. Практика отчуждения государственного имущества в частную собственность существовала издавна, однако особым правовым режимом такое отчуждение не наделялось.
Термин "приватизация" впервые был введен в оборот в 1976 г. американским исследователем Робертом У. Пулом в одной из публикаций, подготовленных им для периодического бюллетеня "Reason Foundation". Терминологические истоки этого понятия восходят, однако, к 1969 г., когда П. Друкер в своей книге "Век прерывания традиций" употребил слово "реприватизация" для обозначения процесса возвращения национализированных предприятий их бывшим владельцам. В словаре Уэбстера понятие "приватизация" впервые появилось в издании 1983 г.; расшифровывается как "преобразование общественной формы правления или собственности отдельного предприятия или отрасли в частную"[1].
В процессе развития юридического понятия приватизации в России постепенно складывался обширный массив законодательства, регулирующего сам процесс перехода государственного и муниципального имущества в частную собственность. К настоящему времени сформирована достаточно разветвленная система законодательства, регулирующего отношения, связанные с изменением формы собственности имущества, принадлежащего государству или муниципальным образованиям.
Необходимо отметить, что развитие приватизационного законодательства в наибольшей степени зависит от экономических целей, которые преследует государство, расставаясь со своим имуществом. И способы осуществления такого отчуждения (т.е. способы приватизации) неразрывно связаны с целью приватизации.
В процессе приватизации цели могут меняться с учетом политической, экономической ситуации в стране, других факторов.
Так, в начале приватизации была поставлена и достигнута ее главная цель - перераспределение государственной и муниципальной собственности между участниками приватизации (государством, субъектами РФ, муниципальными образованиями, физическими и юридическими лицами).
В настоящее время цели приватизации сформулированы в Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 3 апреля 2002 г. N 311), а также в Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденных Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 (в редакции Указа Президента РФ от 25 января 1999 г. N 112). Собрание законодательства Российской Федерации, 2003. № 32. - Ст. 3227 (вносит изменения в Правила определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества).
К числу таких целей указанные нормативные акты относят:
- повышение эффективности российской экономики в целом и деятельности отдельных предприятий на основе структурной перестройки экономики;
- формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений;
- привлечение в производство инвестиций, в том числе иностранных;
- содействие в реализации мероприятий по социальной защите населения, в том числе по защите прав частных собственников (акционеров).
Ранее же государство выделяло такие цели приватизации, как:
- вовлечение в процесс приватизации максимально широких слоев населения путем продажи приватизируемого государственного и муниципального имущества за приватизационные чеки на специализированных чековых аукционах до 1 июля 1994 г. и за деньги на аукционах после 1 июля 1994 г.[2];
- завершение приватизации с использованием приватизационных чеков;
- завершение приватизации большинства объектов "малой приватизации" и ускорение развития на этой основе сферы торговли и услуг;
- завершение в основном приватизации крупных и средних предприятий промышленности и строительства; повышение эффективности деятельности предприятий и национальной экономики в целом на основе проведения структурной перестройки экономики, развертывания послеприватизационной поддержки предприятий, создания конкурентной среды и развития фондового рынка.
Оглядываясь на пройденный путь, можно подвести итоги первому этапу так называемой ваучерной приватизации.
Можно констатировать, что по итогам первого этапа приватизации остались нереализованными такие цели, как повышение эффективности экономики России в целом за счет передачи производства под контроль частного собственника и социальная защита населения. При этом частично достигнуты две цели - начал формироваться слой частных собственников и иностранный инвестор обратил внимание на Россию как на потенциальный рынок капитала.
Прошедшее десятилетие также показало, что с экономической точки зрения так называемая народная приватизация - вариант неэффективный. В большинстве случаев мелкие акционеры (так называемые миноритарные акционеры) не хотят и не могут участвовать в управлении предприятием и заинтересованы исключительно в максимализации дивидендов независимо от возможностей предприятия с учетом необходимости его развития. В результате чего закономерностью стал процесс стремления к скупке акций у трудовых коллективов руководителями приватизированных предприятий или коммерческими структурами, как правило, для их объединения в крупные пакеты и последующей перепродажи.
Учитывая предыдущую практику приватизации, новый Закон в ст.13 определил следующие способы приватизации:
1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
2) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;
3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
4) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;
5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
7) продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;
8) продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;
9) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.
Таким образом, Закон о приватизации 2001 г. наряду со способами приватизации, предусмотренными прежним Законом, установил новые, которые прежнему законодательству известны не были. Одновременно с этим новый Закон отказался от таких способов приватизации, известных по Закону 1997 г., как: продажа акций, созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ, их работникам; выкуп арендованного имущества; отчуждение акций владельцам ценных бумаг, удостоверяющих права на приобретение таких акций.