2.1 Управление бюджетными расходами: принципы, цели, задачи.
Место и роль системы управления расходами бюджетов в системе управления общественными финансами определяется двумя факторами: объём общественных расходов и теми целями и задачами, которые стоят перед органами государственной власти РФ и органами местного самоуправления. При решении указанных задач необходимо определить, какие средства на это нужны и какие расходы на эти цели соответствующий уровень власти может себе позволить.
В мировой практике исполнение бюджетов в части расходов прежде всего – элемент стратегии. Это комплекс управленческих мер, которые с помощью такого инструмента, как система бюджетов, обеспечивают повышение качества государственного управления на всех уровнях.
В рамках существующей системы управления расходами каждому распорядителю бюджетных средств выделяется определённый объём финансовых ресурсов, чётко разделённый по составу. При этом распорядитель не вправе потратить выделенные на одно направление средства на другие цели. Также распорядитель не может потратить неистраченные деньги по своему усмотрению, и они возвращаются в бюджет соответствующего уровня.
В рамках системы управления расходами бюджетов можно выделить следующие цели управления:
· повышение эффективности использования бюджетных ресурсов;
· прозрачность денежных потоков и использование средств;
· достаточность средств для достижения цели;
· выявление проблемных точек.
Цели управления определяют следующие задачи:
· переход к программно-целевому распределению средств;
· определение направлений деятельности и необходимого объёма финансовых ресурсов;
· определение критериев результативности;
· чёткое определение статей расходов, необходимых для достижения поставленных целей;
· мониторинг и оценка эффективности (результативности) распределения рас ходов.[11]
В рамках реструктуризации бюджетной сферы предполагается провести системные преобразования, направленные на устранение следующих недостатков:
· распределение финансовых ресурсов;
· предоставление услуг неудовлетворительного качества и не в требуемых объёмах;
· низкого качества управления бюджетными учреждениями;
· непрозрачность бюджета;
· реализация функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомтсвенными органами исполнительной власти других уровней.
Исключить указанные недостатки в существенной мере позволяет внедрение системы управления расходами на принципах бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), что предполагает:
· внедрение программно-целевого метода планирования в бюджетную практику.
· переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением чётких правил изменения объёма и структуры ассигнований и повышение предсказуемости объёма ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.
· создание систем мониторинга результативности бюджетных расходов, внешнего и внутреннего аудита.[12]
2.2 Формы бюджетных расходов
Бюджетный кодекс РФ (ст.69) устанавливает, что предоставление бюджетных средств осуществляется в форме бюджетных ассигнований.
Бюджетные ассигнования - предельные объёмы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств[13].
Они могут представляться на следующие цели:
· оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;
· социальное обеспечение населения;
· предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;
· предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;
· предоставление межбюджетных трансфертов;
· предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
· обслуживание государственного (муниципального) долга;
· исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.
К бюджетным ассигнованиям[14] на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на:
· обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений;
· предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;
· предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;
· закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций бюджетного учреждения), в том числе в целях:
· оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;
· осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий);
· разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа;
· закупки товаров в государственный материальный резерв.
Как при действующей сегодня системе исполнения бюджетов, так и с полным переходом на БОР сохраняется подразделение на текущие и инвестиционные (капитальные).[15]
Текущие расходы бюджетов обеспечивают покрытие ежедневных потребностей государства и местного самоуправления. Это часть расходов бюджета, обеспечивающих текущее функционирование органов государственному власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включённые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.
Важную роль играют капитальные расходы. Возведение многих объектов не ограничивается рамками одного года, и адресная программа капитальных вложений как составная часть бюджета не может формироваться в расчёте только на очередной период. Экономическая эффективность и доходность введенных в эксплуатацию объектов могут быть отражены в среднесрочном финансовом плане. Это расширяет горизонт планирования от выделения средств на инвестиции до их возврата и позволяет, соответственно, учесть появляющиеся средства в доходах бюджетов будущих периодов.
Согласно принципу экономической целесообразности, для финансирования текущих расходов должны привлекаться собственные средства, заёмные средства могут привлекаться под расходы, которые принесут добавленную стоимость, т.е. бюджетные инвестиции.
Бюджетные инвестиции[16] - это бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счёт средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества, в том числе:
· средства, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица;
· средства на предоставление бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведении капитального ремонта;
· иные расходы, при осуществлении которых создаётся или увеличивается имущество.
Предоставление бюджетных инвестиций государственному (муниципальному) унитарному предприятию влечёт соответствующее увеличение уставного фонда государственного (муниципального) предприятия в порядке, установленном законодательством государственных (муниципальных) предприятиях.
При управлении бюджетными расходами следует также учитывать подразделение расходов на постоянные и сезонные. При этом в действующем бюджетном законодательстве фактор и само понятие сезонности и сезонных расходов не отражены, так как сезонность влияет не на процедуры учёта или контроля, а только на выравнивание планирования, балансирование между доходами и расходами.
Глава 3. Нормативное правовое регулирование управления бюджетными расходами.
3.1 Законодательная база управления бюджетными расходами
Основной законодательной базой регулирования расходов общественных финансов является группа федеральных законов[17].
· Бюджетный кодекс
· Закон об органах государственной власти
· Федеральные законы о федеральном бюджете
Законы, регулирующие расходы бюджетов бюджетной системы РФ по отраслям ( Закон РФ от 10 июня 1992 г. №3266-1 «Об образовании», Основы законодательства РФ о культуре и другие, свыше 50 законов)