Если одностороннее изменение объёма расходного обязательства не допускается, а в случае, если оно тем не мене осуществлено, происходит возникновение кредиторской задолженности, такое обязательство можно считать безусловным.[22]
4.1 Экономическое содержание бюджетирования, ориентированного на результат
В рамках концепции «управления затратами» как основы управления бюджетными расходами в настоящее время бюджет в основном формируется путём индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ.
В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатах государственной политики.
Ключевая идея управления бюджетными расходами на принципах бюджетирования – установление системы формирования бюджета, обеспечивающий взаимосвязь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами.
Цель методики бюджетирования – оценить взаимосвязь между затраченными ресурсами и полученными результатами, измерить экономическую и социальную эффективность тех или иных видов услуг, финансируемых из бюджета соответствующего уровня.
К наиболее сложным проблемам относятся:
· выработка целей для всех распорядителей бюджетных средств;
· методика оценки качества достижения результа;
· создание и контроль системы основных бюджетных ограничений, т.е. системы оценки, «сдержек» и «противовесов».
Международный опыт свидетельствует, что для перехода к системе управления на принципах бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное её внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчётности использования бюджетных средств. Росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования.[23]
4.2 Определение критериев качественного управления расходами на региональном уровне
Система управления бюджетными расходами на принципах бюджетирования, ориентированного на результат, обеспечивает прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и общественной значимостью ожидаемых конечных и непосредственных результатах их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики[24].
Основные компоненты реформирования бюджетного процесса в данном направлении включает:
1) создание такого механизма планирования бюджетных расходов и подготовки проекта, при котором заранее определяются и формализуются цели, которые достигнуты в результате расходования бюджетных средств, соответствующие направления и программы деятельности, на основе которой будет осуществляться мониторинг степени достижения поставленных целей.
2) повышение ответственности распорядителей бюджетных средств за достижение поставленных целей путём внедрения системы мониторинга и оценки эффективности их деятельности, что позволяет отслеживать степень выполнения принятых ими обязательств на основе установленных показателей конечных и непосредственных результатов деятельности. Основной акцент контроля за исполнением бюджета со стороны контролирующих органов при этом переносится с оценки правомерности расходования бюджетных средств и соответствия фактических затрат плановым на оценку степени достижения запланированных показателей. Результаты такого мониторинга и оценки служат важнейшим источником информации для принятия решений о плановых ассигнований при подготовке бюджета на последующий год, в том числе – решений о прекращении финансирования определенных видов расходов при достижении поставленных целей;
3) внедрение эффективной системы поощрения государственных служащих, иных работников бюджетной системы, а также руководителей государственной власти и их подразделений по результатам деятельности и степени личного вклада в достижение таких результатов.
Цепочка разработки критериев определения целей выглядит так: формулирование глобальной (абстрактной) цели – перевод её в некие количественные показатели – оценка достижения цели с учётом ограничений в сроках и ресурсах. Если количественно выраженная цель достигнута в установленные сроки и в пределах, запланированных обозначенными ресурсами, можно давать позитивную оценку качества.
Формирование расходов бюджета, ориентированных на результат, опирается на систему показателей эффективности, включающая:
1) стратегическую эффективность, т.е. достижение определённого стратегического результата в расчёте на единицу затрат;
2) экономическую эффективность, т.е. объём выпуска на единицу затрат.
Методология бюджетирования исходит из следующих базовых понятий:
1) Прямой результат действий распорядителя бюджетных средств;
2) Стратегический результат работы распорядителя бюджетных средств.
При оценки критериев качества расходов следует говорить о целях управления и их достижения. Для определения критериев необходимо:
1) выделить составляющие элементы системы управления;
2) сформулировать цели управления этими элементами
3) описать ряд критериев оценки качества управления.[25]
4.3 Целевые программы как элемент системы управления расходами на принципах бюджетирования, ориентированного на результат.
Бюджеты регионов и муниципальных образований сегодня составляются по сметному принципу на один финансовый год. Такой подход к планированию расходов имеет ряд недостатков. Например, среди существенных проблем процесса планирования и исполнения расходов можно назвать и несбалансированность бюджета на локальном уровне, и тот , факт, что средства используются крайне неэффективно, в результате чего некоторые статьи бюджета недофинансируются, а по некоторым статьям, наоборот идёт перерасход средств.
В любом бюджете есть статьи, уменьшение которых в принципе невозможно и нежелательно: заработная плата, пенсии, стипендии. Управление подобными расходами не только трудоёмко, но и чревато недовольством со стороны получателей этих средств. Альтернативой может служить то, что в любом бюджете также есть статьи, которыми можно и нужно управлять, иначе их бесконтрольное «существование» ещё больше может усугубить текущее тяжёлое положение. Управлять ими нужно с помощью целевых программ и повышения качества программно-целевых методов бюджетного планирования[26].
Согласно постановлению Правительства РФ « О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» создание программно-целевого управления расходами будет достигнуто с помощью:
· предоставление ежегодных докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направления деятельности;
· совершенствование методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;
· введение в бюджетную практику ведомственных целевых программ;
· конкурентного распределения части бюджета «принимаемых» обязательств по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;
· расширение полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.
Программы разработанные в соответствии с принципами формирования бюджета, ориентированного на результат, должны содержать:
1 Конкретную, чётко обозначенную цель;
2 Описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты, т.е. предоставление услуг определённого качества и объёма, так и конечные результаты, т.е. эффект от предоставления услуг их получателям;
3 Систему показателей для измерения результатов реализации программы (показателей социальной и экономической эффективности) и целевые значения каждого из таких показателей, что позволит осуществлять:
· Предварительную оценку программы (включая альтернативные программы) на этапе согласования проекта бюджета;
· Мониторинг степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программы;
· Оценку социально-экономической эффективности реализации программы;
4 Обоснование потребностей в ресурсах для реализации достижения цели и результатов программы, рисков и устойчивости программы к внешним условиям;
5 Чётко прописанную систему управления программой, контроля за её реализацией, разграничения полномочий и уровней ответственности различных исполнителей программы.
В данных требованиях к бюджетно-целевым программам четко просматривается принцип «ориентированности на результат», который буквально можно представить в виде цепочки последовательных действий: достижение определенных результатов –и змерение их качественно и количественно – проверка уровня соответствия намеченного и выполненного.
Для повышения прозрачности расходной части бюджета необходимо формировать бюджет субъекта Федерации и муниципального образования как совокупность целевых программ.
Публикуемую в рамках бюджета часть следует формализовать как стандарт целевой программы для субъекта Федерации и местного бюджета.
До настоящего времени большинство ведомственных целевых программ закладываются в бюджет без реального обоснования потребности в ресурсах и вообще без оснований практической значимости от реализации той или иной программы.
В качестве альтернативы устранения текущих проблем неэффективного планирования можно рассматривать среднесрочное планирование, ориентированное на результат[27]. Эффективность этого варианта повышается с учётом того, что большинство ведомственных программ и, как следствие, расходов по ним, рассчитаны на среднесрочную или долгосрочную перспективу. Таким образом появится, реальная возможность контроля за выполнением программы, проведения оценки её эффективности и соответствия поставленным целям.