Опыт других стран, переживавших менее чем десятилетие назад подобное же состояние своих внешних финансов ( например, Мексика и др. ) свидетельствует, что без решения проблемы упорядочения кредитно-денежной системы страны погашения внешнего государственного долга даже растянутое на многие годы становится весьма проблематичным.
Можно выделить следующие особенности, связанные с нынешним состоянием государственного внутреннего долга:
1. Дефицитный бюджет приводит к ускоренному росту государственного внутреннего долга: в течение 1996 г. - в два раза (с 190 трлн. до 380 трлн. руб.), в течение 1997 г. - в 1,8 раза ( до 690 трлн. руб.). При сохранении таких темпов роста к 2000 г. объем государственного внутреннего долга будет сопоставим с величиной ВВП.
2. На государственный долг списывается все текущее бюджетное недофинансирование за последние шесть лет, приобретающее суррогатные формы. Это задолженность предприятиям АПК, организациям, осуществляющим северный завоз, переоформленная в казначейские векселя, облигационный заем для погашения товарных обязательств и задолженности перед Центральным банком РФ, Пенсионным фондом и пр.
3. Центральный банк и Минфин РФ сконцентрировали свои усилия на узком "облигационном" сегменте финансового рынка.
4. Отсутствует средне- и долгосрочное планирование, в том числе при подготовке проекта федерального бюджета, состава и объема государственного долга, а также графиков его погашения. Без подобного прогноза, хотя бы на двух - трехгодичный период, невозможно проводить перспективный анализ ситуации.
5. Рынок российских государственных ценных бумаг станет цивилизованным только при увеличении числа инструментов и доли долгосрочных бумаг (со сроками обращения 5-30 лет), что произойдет не ранее, чем через два-три года. Управление государственными пассивами на первом этапе требует обеспечения единообразного подхода к отражению в бюджете операций с долговыми обязательствами государства.
6. Понятия внутреннего и внешнего долга постепенно смыкаются. Этот процесс ускоряется при использовании такой формы заимствования, как выпуск ценных бумаг, в том числе номинированных в валюте. С одной стороны, наблюдается массовый приток средств нерезидентов на рынок ГКО-ОФЗ (инструмента внутренних заимствований), с другой - происходит смешение понятий - "внутренний валютный долг", существующий в форме "вэбовок". С допуском нерезидентов на рынок ГКО-ОФЗ изменились основные агрегаты платежного баланса РФ, в частности, по оценкам Центрального банка РФ, сальдо по счету текущих операций уменьшилось в 1996 г. на 7 млрд. долл. по сравнению с предыдущим годом. Сегодня Центральный банк фактически вынужден брать на себя не свойственные ему функции гаранта по сделкам нерезидентов с ГКО. Такие дополнительные риски не способствуют решению главной задачи, возложенной на ЦБР, - поддержания устойчивости российской денежно-кредитной системы. Присоединение Российской Федерации к статье 8 Устава МВФ и переход к конвертируемости рубля по текущим операциям ускорят процесс "срастания" двух видов государственного долга. С выпуском еврооблигаций и их размещением среди как нерезидентов, так и резидентов совершенно иной характер приобретает задача маневрирования рублевыми и валютными пассивами.
Основными проблемами, связанными с нынешним состоянием государственного внешнего долга являются:
1. Принципиально разные правовые и экономические подходы практикуются в отношении внешнего долга бывшего СССР, принятого на себя Российской Федерацией, и вновь возникающего долга Российской Федерации. Если правовой режим первого задан спецификой заключенных международных договоров, то использование особых экономических подходов и порядка отражения второго в бюджетной отчетности вряд ли оправданно.
2. Серьезная проблема, связанная с долгом бывшего СССР, обусловлена той ролью, которую исторически играл Внешэкономбанк в расчетах с иностранными кредиторами. Как показали проверки, проведенные Счетной палатой РФ, Внешэкономбанк - агент правительства Российской Федерации по обслуживанию внешнего долга и управлению долговыми активами бывшего СССР и агент правительства по обслуживанию внутреннего валютного займа РФ в течение 1992-1996 гг. до сих пор функционирует вне пределов правового поля и крайне посредственно справляется с возложенными на него функциями. Статус Внешэкономбанка можно привести в соответствие со сложностью и значимостью решаемых им задач только путем внесения изменений в федеральное законодательство.
3. Операции правительства по размещению еврооблигаций, а также реализуемые Центральным банком РФ механизмы допуска нерезидентов на рынок внешних заимствований (ГКО-ОФЗ) еще не получили должной экономической и правовой оценки. Влияние данных кредитных потоков на платежный баланс России остается не изученным.
Необходимо отметить, что информация о мероприятиях, проводимых правительством и его агентами по урегулированию вопросов, связанных с российскими внешними долгами и активами, необоснованно закрывается и практически недоступна даже для аудиторов Счетной палаты РФ. Это крайне затрудняет финансовый мониторинг, усложняет контроль за подобными операциями, стимулирует злоупотребления.
Заключение
Назначение государственного кредита проявляется в первую очередь в
том, что он является средством мобилизации в руках государства
дополнительных финансовых ресурсов. В случае дефицитности
государственного бюджета, дополнительно мобилизуемые финансовые
ресурсы направляются на покрытие разницы между бюджетными расходами и
доходами. При положительном бюджетном сальдо мобилизируемые с помощью
государственного кредита средства прямо используются для
финансирования экономических и социальных программ. Это означает, что
государственный кредит, являясь средством увеличения финансовых
возможностей государства, может выступать важным фактором ускорения
социально-экономического развития страны.
Но, оценивая финансовое значение государственного кредита, не следует
забывать, что мобилизуемые с его помощью государством средства
являются антиципированными, т.е. взятыми перед налогами. Необходимость
погашения государственного долга требует изыскания дополнительных
ресурсных поступлений в бюджет, а они могут быть получены (если не
считать новых займов) только с помощью налогов. К тому же погашения
долговых обязательств и уплата процентов по ним сокращает возможности наращивания
производственного и интеллектуального потенциала общества.
Главными задачами системы управления внешним долгом являются:
обеспечение национальной экономики страны внешними источниками
финансирования, достаточными для ее оптимального развития,
осуществление контроля за эффективным использованием этих средств и за
тем, чтобы их объем находился в соответствии с реальными возможностями
страны обслуживать свой внешний долг.
Основные усилия правительства по урегулированию платежной проблемы
должны быть направлены не на привлечение новых средств, а на
сокращение государственных долговых обязательств всеми возможными
способами: мобилизацией внутренних ресурсов, рыночным управлением
торгуемой частью долга, реструктуризацией долга в переговорном
процессе с кредиторами.