Государственный бюджет СССР представлял собой основной финансовый план Советского государства, посредством которого осуществлялось централизованное распределение и перераспределение значительной части национального дохода. Государственный бюджет СССР строился в соответствии с принципом полноты, под которым понималось включение в бюджет всех государственных доходов и расходов. В течение 1959 - 1963 гг. в СССР были проведены мероприятия по систематизации и обновлению бюджетного законодательства. Так, 30 октября 1959 г. принят Закон СССР "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик". В этом Законе закреплялись основы советского бюджетного устройства, расширялись бюджетные права союзных республик. Согласно этому Закону во всех союзных республиках были приняты законы о бюджетных правах союзной республики, автономных республик и местных Советов [24, с. 42].
Этими законами осуществлялось более детальное регулирование государственных доходов в целом и неналоговых доходов в частности. Характерными чертами правового регулирования неналоговых доходов государственного бюджета в советский период являлись:
· общее указание на доходы от государственных предприятий без дальнейшего раскрытия их видов, а также иных неналоговых доходов;
· отсутствие четкого разграничения с налоговыми доходами, объединение различных по природе доходов в одну группу;
· использование понятия "неналоговые доходы" в бюджетных законах, однако в большей степени в законах о бюджетных правах республик или о бюджетной системе, а не в законах о бюджете на соответствующий год [24, с. 43].
Аналогичное регулирование неналоговых доходов осуществлялось в законах о бюджетах СССР и РСФСР на соответствующий год. В целом в бюджетных законах того времени неналоговые доходы отражались бессистемно, а в ряде законов неналоговые доходы вообще не упоминались или не отделялись от налоговых доходов, что, естественно, объяснялось формой собственности на средства производства и жестким контролем за поступлением всех доходов в государственный бюджет, вне зависимости от их правовой природы. Кроме того, в законах о бюджете на соответствующий год не разграничивались налоги и неналоговые доходы. В свою очередь, доходы государственного бюджета не раскрывались, а указывалась лишь общая сумма всех доходов [42, с. 212].
Доходы государственного бюджета СССР и РСФСР 1980-х гг. формировались в основном: за счет отчислений от налогов на прибыль предприятий, объединений и организаций; таможенных пошлин; рентных платежей предприятий нефтяной и газовой промышленности; налога с продаж; доходов от внешнеэкономической деятельности; сборов и иных неналоговых доходов и др. Таким образом, доходы государственного бюджета были конкретизированы, однако налоговые и неналоговые доходы четко не разграничивались, а более того - объединялись в отдельные группы (например, в доходы от внешнеэкономической деятельности) [29, с. 165].
К числу нормативных правовых актов, регулирующих данные отношения, относится и Гражданский Кодекс РФ, который устанавливает основные правила по вопросам аренды, доверительного управления, залога, купли-продажи, а также Кодекс об Административных Правонарушениях (КоАП) РФ, Уголовный Кодекс РФ и Уголовно-процессуальный кодекс (УПК) РФ, которыми регулируются административные наказания и штрафные санкции при уголовном наказании. Источники правового регулирования неналоговых доходов подзаконного характера представлены указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и иными нормативными правовыми актами. Например, поступление средств, получаемых от передачи имущества, находящегося в государственной собственности, под залог, в доверительное управление, в целом, регулируются Постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1996 г. №1485 "О проведении конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ угольной промышленности (угольных компаний)" и Постановлением Правительства РФ от 7 августа 1997 г. № 989 "О порядке передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями". Нормы о неналоговых доходах рассредоточены по широкому кругу нормативных правовых актов различной юридической силы вследствие разнообразия самих неналоговых доходов, а также аппаратов по их взиманию. На региональном уровне неналоговые доходы регламентируются в законах субъектов Российской Федерации о бюджетном регулировании, о бюджете на соответствующий год и об исполнении бюджета на соответствующий год. Конкретные виды, размеры, состав неналоговых доходов, за счет которых формируется доходная часть федерального бюджета на соответствующий год, традиционно закреплялись и продолжают закрепляться в федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий год.
Сравнивая виды доходов бюджетов всех уровней Российской Федерации, необходимо отметить, что неналоговые доходы могут носить добровольный и принудительный характер в отличие от налоговых доходов, имеющих обязательный характер. Неналоговые платежи обязательного характера отличаются от налогов определенной возмездностью, так как их взимание обусловливается предоставлением плательщику права на занятие определенной деятельностью, получением услуг со стороны государства, имеющих юридическое значение, пользованием государственным имуществом [33, с. 12 - 20]. Следовательно, можно требовать совершения государственными органами действий, связанных с платежами.
Иные обязательные неналоговые платежи носят штрафной характер. При этом закрепляется возможность принудительного взыскания неуплаченных неналоговых платежей.
По отношению к неналоговым доходам, как правило, не определяются "конкретные ставки, сроки уплаты, льготы и другие чисто налоговые элементы" [21, c. 157]. Неналоговые доходы нередко привязываются к определенным целевым расходам, в то время как налоговые доходы не имеют целевой направленности и расходуются на финансовое обеспечение деятельности государства.
Все налоговые доходы носят систематический характер и, следовательно, четко планируются в доходной части бюджета. Некоторые неналоговые доходы не подвергаются планированию и не могут быть твердо закреплены в доходной части бюджета. Поэтому в доходной части федерального закона о бюджете на соответствующий год несколько видов неналоговых доходов могут группироваться с указанием единой планируемой суммы. В целом неналоговые доходы отличаются от налоговых "субъектным составом, содержанием прав и обязанностей участников финансовых правоотношений, складывающихся в связи с уплатой и перечислением в бюджет неналоговых доходов" [28, с. 443].
Неналоговые доходы по порядку зачисления в бюджет (по функциональной принадлежности) относятся к собственным доходам бюджетов [1, ст. 47], т.е. законодательно закрепляются на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами.
Как известно, одними из основных источников неналоговых доходов можно считать поступления от продажи и использования государственного имущества. Состав неналоговых доходов сложно назвать стабильным, их перечень носит открытый характер, при этом доходы от использования и продажи государственного имущества относятся к неналоговым доходам по своей правовой природе, а не могут быть причислены к неналоговым только в силу законодательного решения [33, с. 12 - 20]. В условиях рыночной экономики государство является предпринимателем, заинтересованным в получении предпринимательского дохода от имеющегося у него имущества. На протяжении последних лет прослеживается рост неналоговых доходов, в то время как количество объектов государственной собственности сокращается в результате приватизации.
1.2. Неналоговые доходы: их содержание и характеристика
Государство может получать доходы различными путями. В одних случаях используется метод принудительного изъятия денег (налоги и другие обязательные платежи), в других – вступает с плательщиком в товарно-денежные отношения, передавая ему в пользование то или иное государственное имущество либо реализуя это имущество, либо получая доходы от деятельности государственных унитарных предприятий и учреждений [31, с. 13 – 17].
Бюджетный кодекс Российской Федерации выделяет довольно многочисленную группу доходов бюджетов, которую именует неналоговыми доходами.
В эту группу включаются довольно разнородные платежи, получение которых бюджетом имеет самые различные основания. Поэтому дать обобщающее определение данной группе доходов бюджетов весьма затруднительно. Все их объединяет, пожалуй, лишь одно – все они не являются налогами.