Но государство может и само выступать как кредитор, предоставляя деньги взаймы другим государствам, юридическим, а иногда и физическим лицам. Как правило, займы, которые берет государство, превышают выданные им кредиты. Поэтому результатом кредитных отношений государства является возникновение и постоянное «присутствие» государственного долга.
Государственный или муниципальный долг - обязательства, возникающие из государственных или муниципальных займов, принятых на себя РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием обязательства третьих лиц.
Государственный или муниципальный заем (заимствование) - передача в собственность РФ, субъекта РФ или муниципального образования денежных средств, которые РФ, субъект РФ или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.
Государственный долг делится на:
1) внешний долг - обязательства, возникающие в иностранной валюте;
2) внутренний долг - обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации.
Государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.
2. Формы и инструменты государственных заимствований.
Государство заимствует деньги в двух формах: кредита (несекъюритизированная форма) и путем эмиссии (продажи) долговых ценных бумаг (секъюритизированная форма).
Согласно, ст.98 БК РФ долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:
- кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
- государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
- договоров и соглашений о получении РФ бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- договоров о предоставлении РФ государственных гарантий;
- соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.
Поступающие в бюджет средства от государственных заимствований отражаются как источники финансирования дефицита. Расходы на обслуживание долговых обязательств учитываются в бюджете как расходы на обслуживание государственного (муниципального) долга.
Заимствования в форме предоставления государственных или муниципальных гарантий не являются источником финансирования дефицита бюджета. Для целей исполнения обязательств по государственным (муниципальным) гарантиям в соответствующем бюджете по статье расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга формируется резерв. В законе о федеральном бюджете на текущий финансовый год утверждается верхний предел общего объема государственных гарантий РФ, предоставляемых в национальной и иностранной валюте.
В объем внутреннего долга включаются:
- основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам;
- объем основного долга по кредитам;
- объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным от бюджетов других уровней;
- объем обязательств по государственным гарантиям.
В объем внешнего долга включаются:
- объем обязательств по государственным гарантиям;
- объем основного долга по полученным кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций.
Долговые обязательства могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет).
Государственный кредит по целям будущего использования средств можно подразделить на инвестиционный и неинвестиционный. К первой категории относятся кредиты на финансирование крупных государственных инвестиционных проектов, программ, т.е. на производительные цели. Ко второй относятся кредиты на финансирование непроизводительных расходов государства, т.е. связанных с «проеданием» заемных средств, когда материальной или денежной отдачи от их использования не будет. Доля «проедаемых» кредитов довольно высока, особенно в странах с нестабильной экономикой и нездоровыми государственными финансами.
Государственные займы через механизм выпуска ценных бумаг, как правило, являются источником безэмиссионного финансирования бюджета, т.е. не сопровождаются денежной эмиссией.
Кредиты государству впоследствии могут быть секъюритизированы, т.е. кредитные договоры или соглашения могут быть заменены на ценные бумаги, что в можно расценивать как форму реструктуризации долга.
Государственные ценные бумаги подразделяют на два основных типа: рыночные и нерыночные. Рыночные имеют свободное хождение на фондовом рынке, могут покупаться и продаваться, переходя от одного владельца к другому. Рыночные бумаги используются государством для покрытия текущего бюджетного дефицита за счет постоянного привлечения в бюджет средств.
Нерыночные бумаги на вторичном фондовом рынке не обращаются и не могут переходить от одного субъекта рынка к другому вследствие биржевых сделок. Они предназначены для размещения среди пенсионных и страховых фондов или физических лиц. Они могут использоваться государством для финансирования крупных долгосрочных инвестиционных проектов.
Классификация государственных ценных бумаг разнообразна и сложна. Государственные ценные бумаги подразделяются на группы в зависимости от следующих критериев:
1) эмитент (центральное правительство, муниципалитеты, государственные предприятия, правительственные финансовые корпорации и др.);
2) срочность (краткосрочные казначейские векселя, среднесрочные, долгосрочные облигации и др.);
3) метод выпуска - документарные (наличная форма) и бездокументарные (бумаги в безналичной форме, их выпуск оформляется глобальным сертификатом, а сами бумаги существуют в виде записей на счетах);
4) цели выпуска (покрытие дефицита бюджета соответствующего уровня, финансирование инвестиционных программ и проектов, в том числе строительных объектов, финансирование социальных программ);
5) форма выплаты дохода (процентный доход, выигрышные, с нулевым купоном);
6) по способу размещения (проведение аукционов; открытая продажа; индивидуальное размещение).
Самый распространенный вид долговых ценных бумаг - облигация. Государственная облигация представляет собой государственное долговое обязательство, дающее право ее владельцу по истечении определенного срока получить обратно сумму долга и проценты. Продавая облигацию, государство обязуется вернуть сумму долга в определенный срок с процентами или выплачивать проценты в течение всего срока пользования заемными средствами, а по окончании этого срока вернуть и сумму долга.
3. Управление государственным долгом.
Управление государственным долгом представляет собой комплекс мероприятий, к которым относятся:
- обслуживание долгов, т.е. погашение основной суммы и выплата процентов кредиторам;
- изменение условий выпущенных займов;
- конструирование условий новых займов;
- мониторинг показателей объема и уровня долга, их сопоставление с показателями государственных финансов;
- взаимоотношения с кредиторами по поводу урегулирования старых долгов и предоставления новых кредитов;
- реструктуризация долгов и т.д.
При управлении государственным долгом принято его делить на капитальный и текущий.
Капитальный государственный долг представляет всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам.
Текущий государственный долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.
Система управления государственным долгом включает совокупность правил и процедур по аккумулированию, использованию, обслуживанию и погашению государственных внутренних и внешних заимствований.
Управление государственной задолженностью предполагает использование таких методов, как конверсия, консолидация, отсрочка платежей, рефинансирование, выкуп долговых обязательств, аннулированние займов и др. Все названные методы предназначены для ослабления долгового бремени на государственный бюджет, повышение эффективности государственного кредита.
В урегулировании государственного долга большую роль играют рыночные методы, т.е. проведение различных операций с ценными бумагами - долговыми обязательствами стран-должников. Основными рыночными методами являются следующие:
1) обмен долговых обязательств на облигации страны-должника, которые должны продаваться на рынке с меньшим дисконтом. В этом случае обмен будет эффективен, и страна-заемщик получит снижение долгового бремени. Такой обмен по схеме «облигации - облигации» может иметь место только с согласия международных клубов кредиторов;
2) обмен государственных долгов по рыночному курсу на акции национальных приватизируемых предприятий. Выгоды от такой операции состоят в сокращении платежей по обслуживанию долга, увеличении притока иностранных инвестиций в страну-должника, улучшении его платежного баланса;
3) выкуп страной - заемщиком определенной доли своих обязательств (10-15%) по заниженному курсу ниже курса вторичного рынка.
При невозможности нормального обслуживания долга возможны крайние меры:
- абсолютный дефолт (полный отказ от своих обязательств);
- полное или частичное списание долгов;
- реструктуризация.