Дефицит бюджета покрывается разными способами: с помощью денежной эмиссии в форме прямых кредитов Центрального банка, заимствований на внутреннем и внешнем рынках.
1.1. Внутренний и Внешний государственный долг
В 1992 г. и начале 1993 г. Центробанк имел в своем распоряжении только денежные инструменты - целевые кредиты и обязательные резервы. После того как в апреле 1995 г. с принятием закона «О Центральном банке» ЦБ обрел независимость, стало возможным разграничить денежно-кредитную и фискальную политику и финансировать бюджетный дефицит не за счет денежной «накачки», а с помощью долговых обязательств. С 1995 г. было прекращено прямое финансирование дефицита (прямые кредиты правительству), хотя участие Центробанка в косвенном финансировании оставалось значительным. Активно применялись ГКО и облигации федерального займа (ОФЗ). Использование в финансировании дефицита заимствований на рынке ценных бумаг положило начало резкому росту внутреннего государственного долга, который включает в себя задолженность по ГКО и ОФЗ, облигациям государственного сберегательного займа (ОГСЗ), реструктурированную задолженность по внутренним валютным облигациям, а также просроченную задолженность по централизованным кредитам сельскому хозяйству и северным регионам. Отдельно стоят обязательства государства перед вкладчиками Сбербанка, лишившимися своих сбережений в связи с инфляцией, и обязательства по чекам на автомобили в конце 80-х годов. С ростом внутреннего госдолга увеличивались расходы на его обслуживание, которые к 1998 г. превратились в одну из наиболее крупных и прогрессировавших статей расходов федерального бюджета. Государственные заимствования требовали значительно больше ресурсов, чем были внутренние ликвидные сбережения. Дефицит государственных финансов сократить не удалось, а возможность внешних заимствований оставалась весьма ограниченной. В этой ситуации появилась необходимость допустить нерезидентов на рынок внутреннего государственного долга. Если в 1994 г. нерезидентам было разрешено приобретать до 10% номинального объема выпуска госбумаг, то с 1 января 1998 г. Центральный банк и правительство объявили о полной либерализации рынка для нерезидентов (были отменены ограничения на срок репатриации прибыли и гарантированный уровень доходности). В результате доля нерезидентов на рынке ГКО-ОФЗ неуклонно росла и к апрелю 1998 г. составила 28–30%.
Широкий доступ нерезидентов на рынок внутреннего госдолга позволил снизить процентные ставки и тем самым, во-первых, уменьшить нагрузку на бюджет в части расходов на обслуживание долга; во-вторых, облегчить получение кредитов для реального сектора. При этом резко возросла зависимость российской экономики от конъюнктуры мировых финансовых рынков.
Даже в 1998 г., когда начался финансовый кризис, сумма внутреннего и внешнего российского госдолга по международным меркам была небольшой - примерно 54% ВВП. Для сравнения: отношение совокупного долга стран ЕС к их ВВП в 1996 г. составляло 70,4%, США - 63,1%. Но дело в том, что темпы роста российской задолженности были чрезвычайно высоки. Стремительное расширение рынка ГКО-ОФЗ в 1995–1997 гг. совпало с рекордным по объему притоком иностранных капиталов на развивающиеся рынки, в том числе в Россию. Значительную часть долговых обязательств государства приобрели иностранные инвесторы. Но после вспышки «азиатского» кризиса в 1997 г. их готовность к риску сменилась осторожностью, начался отток капиталов. Тяжесть положения усугублялась тем, что более половины внутренних обязательств были краткосрочными (со сроком погашения менее года), в июне 1998 г. они почти в 4 раза превышали официальный показатель валютных резервов.
От сильного внешнего шока (из-за падения сырьевых цен на мировом рынке и оттока капиталов с развивающихся рынков) эта уязвимая долговая конструкция, основанная на постоянном рефинансировании старых долгов новыми, рухнула. К апрелю 1998 г. уже не ГКО затыкали бюджетные прорехи, а бюджет начал работать на ГКО. Накануне 17 августа 1998 г. казна выплачивала по 1 млрд долларов в неделю по старым облигациям, а покупать новые инвесторы перестали. На выплаты по ГКО-ОФЗ уходило до 70% доходов бюджета. Инструмент покрытия дефицита бюджета превратился в свою противоположность. Рефинансировать долг на финансовом рынке было невозможно, а на резкое снижение расходов бюджета не соглашалась Государственная Дума. Привлечение внешних инвесторов поначалу замедлило наступление краха ГКО, а затем их уход с российского рынка ускорил его.
Что касается части внутреннего долга, которая приходится на обязательства правительства иностранным владельцам неликвидных ГКО, девальвация рубля снизила объемы рублевых обязательств в долларовом выражении. К 2008 г. внутренний долг без учета долга Центробанку не превышал 9 млрд долларов.
Минфину разрешено выпустить на рынок долговые обязательства в размерах, не превышающих законодательно установленные пределы внутреннего госдолга. На 1 января 2001 г. внутренний долг не должен был превышать 593,3 млрд рублей по долговым обязательствам России и 30 млрд рублей по целевым долговым обязательствам. В структуре внутреннего госдолга задолженность по ГКО и ОФЗ составляет 517,5 млрд рублей (92,1%). За четыре дня до подписания в декабре 1991 г. Беловежского соглашения, в соответствии с которым Советский Союз официально прекратил свое существование, 8 из 15 союзных республик подписали «Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР». В соответствии с ним доля России в зарубежных активах и во внешнем долге СССР первоначально составляла 61,3%. Но спустя два года Россия, подписав с большинством республик соответствующие двусторонние соглашения, взяла на себя активы и обязательства всех остальных республик бывшего СССР, стала его правопреемником, сохранила за собой место в ООН и Совете Безопасности, унаследовала всю зарубежную собственность СССР и приняла на себя обязательства по выплате всей его кредитной задолженности. (От подписания соглашения отказалась Украина).
Структура внешнего госдолга России , млрд долларов
48,6 | 48,4 | 48,3 | | | 14,6 | 14,5 | 14,1 |
| По кредитам иностранных коммерческих банков и фирм | 39,4 | 39,1 | 39,1 |
| В том числе: | 30,1 | 29,8 | 29,8 |
| По кредитам международных финансовых организаций | 19,4 | 18,3 | 19,7 |
| Государственные ценные бумаги России (в иностранной валюте) | 26,7 | 26,7 | 25,7 |
| В том числе: | 15,6 | 15,6 | 14,6 |
| | 11,1 | 11,1 | 11,1 |
В 2001 г. Россия должна заплатить по внешнему государственному долгу 14,4 млрд долларов, в 2003 г. - 19,7 млрд, до 2015 г. - в среднем по 12–15 млрд долларов ежегодно.
Падение рубля после кризиса 1998 г. на 70% в номинальном и на 50% в реальном выражении только усугубило проблему внешнего долга. По показателю «внешний долг/ВВП» Россия находится среди наиболее проблемных стран. Объем наших внешних обязательств гораздо выше, чем таких экспортеров нефти, как Венесуэла и Мексика. Однако в других странах общая внешняя задолженность значительно превышает государственные обязательства, в России это не так. Частный сектор фактически не имеет внешней задолженности, что свидетельствует, во-первых, о слабой инвестиционной привлекательности российской промышленности; во-вторых, о том, что внешний долг не играет положительной роли в поддержании экономического роста, так как почти не используется для финансирования инвестиций. В соответствии с договоренностью о реструктуризации долгов Лондонскому клубу в феврале 2000 г. кредиторы согласились списать 36,5% задолженности и выпустить взамен старых долговых обязательств (PRIN и IAN) новые облигации со сроком погашения в 2010–2030 гг. Однако в целом нам придется заплатить 42 млрд долларов вместо первоначальных 32,6 млрд. Достигнуть подобного соглашения с Парижским клубом (которому Россия должна свыше 48 млрд долларов) не удалось в условиях начавшегося в России экономического роста. По долгу СССР нам предоставляли отсрочку дважды - в 1996 г. и 1998 г. Теперь наступил срок платежа, по графику в 2001 г. мы должны вернуть 3,5 млрд долларов Германии, Великобритании, Японии, Италии и Австрии. Невыполнение этих обязательств поставит Россию вне рамок цивилизованного общества. Рассчитывать на приток инвестиций и экономический рост в условиях изоляции невозможно. Сегодня для списания долга СССР по экономическим критериям нет оснований. Наша страна еще не опустилась до уровня самых слаборазвитых африканских государств. Однако, начав платить по основному долгу бывшего СССР, российское правительство оказывается перед необходимостью изымать из бюджета до 40% средств. Это приведет к фискальному наступлению государства на бизнес в поисках доходов. Или правительство будет вынуждено сокращать расходы на бюджетников, социальные выплаты, отказаться от индексации пенсий. Остаются два возможных источника выплат долга - кредиты Центробанка правительству и доходы от приватизации привлекательных объектов. Первый из них ведет к наращиванию внутреннего долга и снижает курс рубля, а для задействования второго нужна поддержка Госдумы. Проблема с выплатой внешнего долга может быть относительно безболезненно решена при ежегодном росте экономики на 7–10%. Правительство считает, что если долг бывшего СССР реструктурировать, то сэкономленные средства позволят обеспечить рост на таком уровне. Поэтому необходимо вести переговоры с МВФ и Парижским клубом об отсрочке платежа, при этом главное - не отказываться оплачивать основной долг СССР по согласованному графику.