Основными институциональными единицами, относящимися к сектору государственного управления, являются законодательные и исполнительные органы государственной власти различных уровней, государственные внебюджетные фонды, посольства, представительства, консульства и другие государственные учреждения за рубежом.
В соответствии с вышеизложенным к государственным финансам относятся федеральный бюджет, бюджеты регионов и государственные внебюджетные фонды. Центральное место в государственных финансах принадлежит бюджетам. В то же время существенную роль выполняют различные государственные автономные фонды на федеральном и региональном уровнях. Как правило, в этих фондах аккумулируются ресурсы для решения крупных проблем, требующих специального внимания органов государственной власти. Источниками средств таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления средств из бюджета, капитализация доходов и займы. Во Франции и Японии за счет таких фондов финансируется примерно половина государственных расходов, в Великобритании треть. Фонды имеют целевой характер и предназначены для финансирования различных социальных, экономических, научно-технических, кредитных и других проблем. В России к таким фондам относятся государственный Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и государственные фонды обязательного медицинского страхования, концентрирующие около трети всех средств государственных финансов.
Понятие государственного сектора является более широким, чем понятие сектора государственного управления. Государственный сектор включает наряду с институциональными единицами, выполняющими функции государственного управления, государственные предприятия, занимающиеся производством товаров и услуг, а также принадлежащие государству или контролируемые им государственные финансовые учреждения. В связи с этим наряду с формированием данных по сектору государственного управления представляет интерес определение показателей, отражающих финансы государственного сектора в целом. При формировании финансов в целом по государственному сектору необходимо выделять операции между единицами сектора государственного управления и единицами, которые в него не входят.
Определение понятий резидентов и нерезидентов. Разграничение резидентов и нерезидентов имеет существенное значение для выявления внутренних и зарубежных операций сектора государственного управления. В основе разграничения лежит критерий принадлежности к экономической территории данной страны, к которой относятся также территориальные воды и те международные акватории, примыкающие к территориальным водам, которые находятся под исключительной юрисдикцией данной страны. Под резидентом в данном случае понимается сектор государственного управления, за исключением наднациональных органов, включая все министерства, ведомства и учреждения правительства, региональных и местных органов управления, расположенные на экономической территории страны, а также посольства, консульства, военные объекты и другие организации, расположенные за ее пределами.
Согласно этой концепции к резидентам относятся все лица, проживающие на данной экономической территории, чьи интересы связаны с данной экономикой: кто участвует в потреблении товаров и услуг на данной территории, производстве товаров, услуг или других видах экономической деятельности. К резидентам относятся: частные некоммерческие организации, обслуживающие население, расположенные или осуществляющие свои операции на территории страны; реальные и условные предприятия, занятые производством товаров и услуг, операциями с землей, являющейся частью территории страны, или операциями, связанными с арендой, концессиями, патентами, авторскими правами и прочими аналогичными нефинансовыми нематериальными активами органов государственного управления. Международные организации не считаются резидентами национальных экономик.
Для юридических лиц понятие резидента определяется временем и местом их образования, местонахождением «центра управления» и другими критериями. Физические лица рассматриваются как резиденты, если проживают в стране свыше 6 месяцев, если в данной стране находится центр их жизненных интересов, или на них распространяются другие критерии, установленные законодательством страны. В России срок пребывания установлен свыше 183 дней. Резиденты облагаются налогами в соответствии с законодательством страны пребывания, включая налоги с доходов, полученных за рубежом. Нерезиденты имеют «ограниченную налоговую ответственность» и платят налоги только с доходов, полученных в данной стране, если между странами не заключено соглашение об устранении двойного налогообложения. Спорные вопросы разрешаются на основе законодательства страны местонахождения либо исходя из норм международных соглашений.
3.3. Уровни управления и структура государственных финансов
Структура государственных финансов определяется двумя основными факторами. Одним из них является форма государственного устройства. Другим – выделение в составе государственных финансов бюджетных средств и различного рода целевых фондов, не входящих в бюджеты федеральных и региональных органов власти.
По форме государственного устройства государства могут быть федеративными и унитарными. В федеративных государствах, объединяющих территориальные образования с некоторой степенью ограниченной государственности, существуют три уровня управления: центральный (федеральный, общегосударственный) уровень, региональный и местный (муниципальный) уровни. К странам с многоуровневой системой управления относятся как крупные страны (Китай, Индонезия, Япония, Россия, Франция Италия и др.), так и относительно небольшие страны (Корея, Норвегия, Новая Зеландия и др.). Унитарные государства не имеют в своем составе федеративных единиц и подразделяются на административно-территориальные единицы. Для них характерны два уровня управления – центральный и местный. К унитарным государствам относятся Чехия, Польша, Венгрия и ряд других стран.
К центральному уровню управления относятся парламент, президент и аппарат президента, правительство и аппарат правительства, все государственные учреждения, министерства, ведомства, осуществляющие общегосударственные функции, включая территориально рассредоточенные общегосударственные органы, которые могут функционировать на региональном или местном уровне, но финансируются и контролируются центральными органами власти. Этот уровень управления, как правило, оказывает основное воздействие на экономику страны. Законодательные и исполнительные органы этого уровня формируют и реализуют экономическую и финансовую политику, проводимую в интересах страны в целом, определяют налогово-бюджетную политику, вырабатывают и реализуют кредитно-денежную политику, инфляционное или дефляционное воздействие на экономику. Центральное правительство имеет монопольный доступ к кредитам центрального банка, что дает возможность в ряде случаев действовать без ограничений и проблем с внутренней ликвидностью. Центральными органами власти принимаются решения о создании и порядке деятельности на национальном уровне внебюджетных фондов для решения отдельных проблем, фондов социального страхования и пенсионных фондов, представляющих политический интерес, деятельность которых увязывается с другими государственными программами, в частности с антициклической налогово-бюджетной политикой.
К региональным органам управления относятся органы власти областей, краев, республик, штатов (например, в США), земель (например, в ФРГ), провинций (например, в Канаде), осуществляющие властные полномочия на территориях, объединяющих более мелкие районы. Это органы законодательной (представительной) власти, исполнительной власти, государственные учреждения, создаваемые и контролируемые региональными органами власти. Региональные органы власти наделены в соответствии с конституциями стран определенными полномочиями на основе разграничения ответственности между центральными и региональными органами власти. Степень автономности региональных органов власти и объем их функций определяются размерами доходов, получаемых из контролируемых ими источников, и независимостью должностных лиц от административного контроля центрального правительства. Региональные органы власти существуют только в федеративных государствах и занимают промежуточное положение между общегосударственными и местными органами власти.
К местным органам власти относятся органы управления в городах и сельских местностях, обладающие самостоятельными структурными управленческими подразделениями, определенными законодательством автономными полномочиями и источниками финансовых средств, за счет которых функционируют подведомственные им институциональные единицы (образовательные, медицинские, социального обеспечения, культурные, спортивные и др.). Местные органы управления включают органы управления в округах, районах, муниципалитетах, населенных пунктах и т.д. Могут существовать объединения местных органов, создаваемые для осуществления определенных функций, школьные округа, органы для выполнения местных водохозяйственных и санитарных функций и др. Местные органы власти во многих странах являются органами местного самоуправления населения и согласно конституции не относятся к органам государственного управления.