Порядок утверждения финансовых планов. Федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов федерации и региональных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются соответственно в форме федеральных законов или законов субъектов федерации. Местные бюджеты утверждаются нормативными актами представительных органов местного самоуправления. В федеративных государствах местные бюджеты не должны включаться в бюджеты членов федерации, а в унитарных соответственно в бюджет центрального правительства. Порядок формирования и расходования бюджетных средств оказывает существенное воздействие на все стороны общественной жизни.
Подходы к формированию источников доходов, и прежде всего налоговых поступлений различных уровней управления, в отдельных странах не одинаковы. Один из подходов заключается в закреплении за тем или иным бюджетным уровнем тех или иных конкретных налогов. Налоги, таким образом, делятся на федеральные, региональные и местные. Согласно другому принципу единые государственные налоги могут расщепляться в установленных законом долях между уровнями управления. Может иметь место сочетание этих подходов. Практически во всех странах широко используется безвозмездная передача средств от более высоких к более низким уровням управления.
Основными направлениями расходов центрального правительства являются затраты на социальное обеспечение, государственный аппарат, общественную безопасность, оборону, на региональном уровне – на образование, социальное обеспечение, здравоохранение, на уровне местного самоуправления – на образование, здравоохранение, охрану и поддержание окружающей среды и расходы на жилье.
Наднациональные органы управления. Наднациональные органы управления в соответствии с рекомендациями МВФ, принятыми в 2001 г., рассматриваются как международные организации, не относящиеся ни к одной из стран. На основании заключенных договоров они имеют право сбора налогов и иных обязательных платежей, могут осуществлять расходы и другие операции по достижению целей этой международной организации на территории более чем одной страны. Примером являются страны Европейского союза. Вместе с тем для определения общего объема доходов и расходов доходы и расходы сектора государственного управления и наднациональных органов в аналитических целях могут быть объединены.
В категорию наднациональных органов не входят те международные организации, финансирование которых осуществляется не путем налоговых сборов, а за счет государственных взносов, правительственных ссуд либо кредитов. Государственные взносы в такие международные организации отражаются как расходы правительства, предоставляемые им ссуды или инвестиции – как кредитование, а поступления от них – как безвозмездная передача средств, ссуды либо выплаты в счет погашения кредитов.
В отношении наднациональных органов применительно к России следует отметить, что они финансируются не за счет налоговых сборов, а за счет государственных взносов. Это касается как органов СНГ, Союзного государства России и Белоруссии, так и участия России в других межгосударственных организациях. В настоящий момент необходимости отражения подобных операций нет, поскольку нет соответствующих доходов и расходов на территории России. Платежи наднациональным органам и платежи, поступающие от них, отражаются в отдельном транзитном счете сектора государственного управления.
3.4. Потоки и запасы в системе государственных финансов
В соответствии с новым пониманием государственных финансов данные, отражаемые в системе государственных финансов, представляют собой потоки или запасы. Потоки являются денежным выражением всех экономических операций, в которых участвуют институциональные единицы. Запасы – это активы и обязательства, а также чистая стоимость активов, имеющихся у институциональных единиц на определенную дату. В системе государственных финансов обеспечивается интеграция потоков и запасов. Это означает, что все изменения в запасах вытекают из потоков средств, являются результатом этих потоков и могут быть полностью объяснены ими. В этом плане стоимость любого запаса (имущества), которым располагает институциональная единица, представляет собой накопленную величину влияния всех потоков с момента ее возникновения.
Виды потоков. Потоки отражают создание, преобразование, обмен, передачу или исчезновение экономической стоимости. Потоки подразделяются на операции и другие экономические потоки.
Операции. Под операциями понимают взаимодействие между институциональными единицами на основе взаимного соглашения или требований закона. Операции и их результаты являются следствием реализации решений, принимаемых органами государственного управления. Так, например, на основе их решений и соглашений с контрагентами осуществляются закупки товаров и услуг органами государственного управления, на основе законодательства осуществляются операции по уплате налогов. Каждая операция отражает или обмен, или трансферт. При обмене институциональные единицы предоставляют товары, услуги, активы, труд и получают взамен деньги, товары, услуги, активы и труд эквивалентной стоимости. Под трансфертом понимается операция по представлению товаров, услуг, активов, труда без получения взамен какого-либо эквивалента. Примерами трансфертов являются налоги, пенсии, социальные пособия.
Все операции подразделяются на денежно-кредитные и не относящиеся к денежно-кредитным. Денежно кредитные операции – это операции, при которых институциональные единицы осуществляют денежный платеж или принимает обязательства, выраженные в деньгах, а их контрагенты получают платеж или денежное обязательство. Все другие операции не относятся к денежно-кредитным. Они представляют собой либо обмен, либо трансферт в натуральной форме. К обменным операциям относятся бартер и вознаграждения государственным служащим в натуральной форме. К таким вознаграждениям может относиться предоставление форменной одежды, жилищных услуг, транспорта и др. Трансферты в натуральной форме используются вместо денежных трансфертов в случаях, когда это более эффективно или гарантирует использование средств в соответствии с целями их предоставления. Так, например, в случаях стихийных бедствий пострадавшим может оказываться по мощь медикаментами, продовольствием, палатками. В натуральной форме могут предоставляться медицинские услуги, услуги в области образования и др.
Другие экономические потоки – это экономические потоки, характеризующие изменения в объеме или стоимости активов, обязательств и чистой стоимости активов, не являющиеся результатом операций органов государственного управления. Они могут быть следствием событий, не связанных с непосредственной управленческой деятельностью. Существует два вида таких потоков: «холдинговая прибыль» и «другие изменения в объеме активов».
«Холдинговая прибыль (или убыток)» (в дальнейшем для краткости – холдинговая прибыль) характеризует увеличение или уменьшение стоимости активов или обязательств в результате изменения в уровне и структуре цен на них без количественных или качественных изменений самих активов и обязательств. Она возникает вследствие общеэкономических процессов, ведущих к росту или снижению цен на производимые товары и услуги, отдельные их группы или виды.
«Другие изменения в объеме активов» характеризуют изменения в стоимости активов и обязательств, не связанные с операциями и холдинговой прибылью. Они отражают количественные или качественные изменения существующих активов, добавление новых активов или их выбытие.
Время отражения потоков в учете. Многие годы считалось, что потоки фактических платежей для государственных финансов представляют основной интерес, так как именно они определяют платежеспособность государственных органов и, оказывая воздействие на ликвидность средств всего общества, определяют спрос на товары и услуги в других секторах экономики. Под платежеспособностью органов государственного и муниципального управления понималась их способность полностью выполнять свои обязательства по платежам, обеспечиваемую наличием необходимых и достаточных денежных средств в текущем периоде. Согласно этой концепции доходы формируются только в результате фактических поступлений средств, расходы представляют собой фактические платежи. Данные формируются на кассовой основе. Кассовый метод определения поступлений денежных средств и платежей – метод, базирующийся на учете фактически поступивших и фактически выплаченных денежных средств. Он не учитывает причитающихся к получению или полагающихся к выплате, начисленных, но реально не поступивших или неизрасходованных средств, например налоговых сумм, срок оплаты которых наступил, а платеж по тем или иным причинам задерживается. В России порядок зачисления был определен ст. 40 БК РФ, согласно которой «денежные средства считаются зачисленными в доход соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет, бюджет государственного бюджетного фонда».
В последние годы в мировой практике подход к определению момента отражения операций в государственных финансах изменился. В 2001 г. Международным валютным фондом было признано, что устойчивость государственных финансов определяется не только платежеспособностью, но еще в большей мере чистой стоимостью государственных активов. Потоки средств, поступающих органам государственного управления и исходящих из него, должны вести к увеличению стоимости государственного имущества.
При использовании кассового принципа существует проблема выявления, анализа и учета в управленческих процессах поступающих и выходящих из сектора государственных и муниципальных финансов потоков товаров и услуг в натуральной форме, задолженности органов управления по заработной плате, закупкам, государственному заказу и т.п. Такого рода явления отражались не в самих бюджетных статьях, а в специальных аналитических дополнительных статьях, позволяющих формировать общий объем обязательств, включая не принявшие на данный момент денежного характера.