На величину государственного долга оказывают влияние операции, связанные с безденежным долгом. Внутренний долг может увеличиваться в связи с безденежным выпуском государственных обязательств и уменьшаться в связи с аннулированием долгов кредиторами.
В отношении внешнего долга наряду с указанными выше факторами существенное влияние оказывает переоценка внешнего долга в национальную валюту, вытекающая из изменения валютных курсов. Такая переоценка может иметь место и в отношении той части задолженности перед резидентами, которая выражена в иностранной валюте в случае изменения валютного курса.
Бюджетной классификацией России предусмотрены две раздельные классификации: «Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», «Классификация видов государственного внешнего долга и государственных внешних активов Российской Федерации». При этом группировки долговых обязательств по типам кредиторов и по типу долгового обязательства, нужные для анализа воздействия долга на функционирование экономики, не предусматриваются.
Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по существу представляет собой перечень долговых обязательств органов государственного управления внутренним заемщикам. Такая классификация дает представление об общей величине государственного долга и конкретных видах задолженности, однако в аналитическом плане она бессодержательна, а с течением времени и увеличением видов задолженности станет совершенно необозримой.
В Классификации видов государственного внешнего долга и государственных внешних активов Российской Федерации содержатся элементы распределения долга по типам кредиторов. Вместе с тем в ней отсутствуют данные о распределении задолженности на прямые ссуды и займы, по лученные в обмен на эмитированные страной ценные бумаги, а также данные о распределении долговых обязательств на краткосрочные и долгосрочные.
В соответствии с рекомендациями Международного валютного фонда в качестве внутреннего долга рассматриваются долговые обязательства органов государственного управления, выраженные как в национальной, так и в иностранной валюте, держателями которых являются резиденты. Внешним долгом считается государственная задолженность перед нерезидентами. В российской практике согласно Бюджетному кодексу к внутреннему долгу относятся долговые обязательства, выраженные в национальной валюте.
6.6. Управление государственным долгом
Наличие государственного долга требует осуществления мер по управлению им. Под управлением государственным долгом понимают разработку и реализацию мер по его погашению и обслуживанию, имея в виду удовлетворение потребности в заимствованиях при минимальных затратах. Основным условием успешного регулирования долга является обеспечение расширенного воспроизводства, увеличение на этой основе доходов в стране, в том числе доходов бюджета. При значительных масштабах задолженности приходится решать противоречивую задачу ограничения потребляемой части ВВП для выплаты внешних долгов и их обслуживания.
Государственный долг является накопленным дефицитом государственного бюджета. Соответственно его уменьшение может быть результатом профицита государственного бюджета. Для того чтобы государственный долг не увеличивался за счет процентов, необходимо, чтобы доходы государственного бюджета были равны расходам, включая платежи по процентам. Для того чтобы погашать государственный долг, необходимо иметь общий профицит бюджета.
Погашение накопленного долга происходит различными путями: денежными выплатами, обменом долгового обязательства на налоговое освобождение, отказом от уплаты, аннулированием задолженности кредитором, принятием задолженности другим органом управления и т.п. Наряду с этим в целях управления государственным долгом могут быть использованы механизмы рефинансирования и реструктуризации государственного долга, регулирование расходов по его обслуживанию и другие методы.
Основными источниками средств для обслуживания и погашения государственного долга являются налоговые и неналоговые доходы бюджета. Альтернативным источником средств может быть эмиссия дополнительных денег.
Основными задачами управления государственным долгом являются:
- максимально возможное сокращение затрат на его обслуживание и погашение с учетом конъюнктуры мирового рынка;
- обеспечение своевременного исполнения долговых обязательств по погашению и обслуживанию внутренних и внешних долгов;
- минимизация долга для заемщика;
- обеспечение приемлемого курса государственных долговых обязательств на внутреннем и внешнем рынках, недопущение их резких колебаний.
Общими условиями системы управления государственным долгом являются:
- обеспечение надежной информации о государственном долге в соответствии с принятыми классификациями;
- обоснованный прогноз изменения государственного долга и формирование политики в отношении его объема и структуры;
- обеспечение денежных средств для обслуживания и погашения государственного долга;
- законодательное определение верхних пределов дефицита бюджета и верхних пределов внутреннего и внешнего государственного долга;
- текущее регулирование операций по заимствованию и погашению государственного долга, минимизация расходов по обслуживанию, рефинансирование, реструктуризация задолженности;
- регулирование рынка государственных ценных бумаг.
Следует различать управление государственным долгом в условиях относительно равновесной экономики и в условиях крупной задолженности, особенно сопряженной с экономическим и финансовым кризисами.
Управление государственным долгом в условиях нормально развивающейся экономики. В нормально развивающейся экономике и обстановке экономического роста управление государственным долгом осуществляется в условиях увеличения ВВП, доходов всех секторов экономики, налоговой базы при более или менее сбалансированном бюджете, относительно низкой реальной ставке по долговым обязательствам и достаточно длительных сроках заимствования средств.
Стратегия управления государственным долгом базируется на согласовании динамики долга с темпами экономического роста и снижении затрат по его обслуживанию. Соблюдение этих условий, как правило, позволяет при увеличении абсолютных масштабов заимствования сохранять примерно на одном уровне отношение государственного долга к ВВП, не допуская ситуации, при которой начинает проявляться негативное воздействие государственного долга на экономику.
Основными проблемами, рассматриваемыми при решении вопросов о новых заимствованиях, являются эффективность заимствований, определение допустимых размеров заимствований и источников их покрытия, оценка влияния заимствований на социально-экономическое развитие.
Управление государственным долгом основывается на оптимизации государственных заимствований. Оптимизационный подход предполагает:
- балансирование поступления налоговых и неналоговых доходов и эмиссионной деятельности с увеличением государственного долга и расходов по его обслуживанию;
- стабилизацию размеров государственного долга в увязке с инвестированием;
- разработку и реализацию мер по ограничению и возможному уменьшению государственного долга;
- обесценение государственного долга в силу инфляционных процессов.
В качестве источника средств для погашения долгов, по которым наступил срок выплат, и для обслуживания государственного долга наряду с доходами государственного бюджета используется механизм рефинансирования. Под рефинансированием понимают погашение ранее взятых долговых обязательств за счет новых займов, т.е. продажи новых облигаций и использования части полученных средств для выплаты держателям погашаемых облигаций или же получения новых кредитов и погашения за их счет ранее полученных. Таким образом, обязательства перед кредиторами выполняются за счет новых займов, а кредиторы получают проценты за предоставляемые средства.
Система рефинансирования обеспечивает возможность функционирования внутреннего государственного долга как постоянно действующего инструмента, не требующего обязательного погашения.
В случае если приток новых займов ослабевает и становится меньше затрат по погашению долга, то в целях увеличения заинтересованности инвесторов в предоставлении новых займов могут быть увеличены проценты по прямым кредитам и государственным ценным бумагам. В случае уменьшения потребности в займах процентные платежи могут быть уменьшены.
Рефинансирование государственного долга может осуществляться путем прямых кредитов внутри страны и за рубежом или путем эмиссии государственных ценных бумаг, размещаемых среди резидентов и нерезидентов.
Рефинансирование представляет особый интерес также в плане замещения внешней задолженности внутренней. В этом случае, во-первых, возрастающая доля выплат по государственному долгу будет оставаться внутри страны и так или иначе будет работать на экономику, а во-вторых, будут уменьшаться возможности давления на органы государственного управления со стороны других государств и международных финансовых организаций путем выставления различных условий предоставления займов.
Управление государственным долгом в условиях чрезмерной задолженности. В условиях возникновения чрезмерной задолженности управление государственным долгом требует формирования специальной стратегической программы.