Оценка эффективности федеральных целевых программ опыт США (стр. 1 из 4)

Проблемы информационной экономики. Вып. VII. Стратегия

инновационного развития российской экономики: Сб. науч. трудов / под ред. Р.М. Нижегородцева. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2008.

© Шувалов С.С.

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ: ОПЫТ США

Бюджетирование, ориентированное на результат, как необходимое условие повышения эффективности бюджетных расходов

Совершенствование практики бюджетирования рассматривается во всем мире как необходимое условие повышения эффективности государственных расходов. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, коренным образом меняет не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и всю концепцию управления государственными расходами.

В самом общем видебюджетирование, ориентированное на результат, определяется как метод бюджетного планирования, связывающий бюджетные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социально-экономической эффективностью.^[1]

Хотя в данном определении речь идет о бюджетном планировании, данный метод оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса, вследствие чего программноцелевой характер принимают и исполнение бюджета, и контроль за его исполнением.^[2]

По сути, бюджетирование по результатам представляет собой практическое использование элементов менеджмента в государственном управлении.

На практике внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, означает замену планирования расходов по видам расходов на планирование социальноэкономической результативности деятельности бюджетополучателей, переход от системы сметного финансирования к системе государственных заказов^[3], которая распространяется не только на конечных бюджетополучателей, но и на ведомства – распорядителей бюджетных средств.

Внедрение и развитие бюджетирования, ориентированного на результат, представляет собой систематический пошаговый процесс, состоящий из следующих основных этапов:^[4]

• оценка имеющихся в наличии ресурсов и их использования;

• группировка государственных мероприятий по отраслям и программам;

• совершенствование системы бухгалтерского учета;

• разработка систем и процедур сбора и накопления необходимых данных и составления отчетов;

• идентификация целей и разработка стандартов предоставления государственных услуг;

• разработка системы измерения результативности;

• разработка системы измерения социально-экономической эффективности.

Опыт США в разработке бюджетов, ориентированных на результат: хронология и современное положение

Первые шаги по разработке и внедрению в практику государственного бюджетирования бюджетов, ориентированных на результат, были предприняты в США более полувека назад. Применительно к США можно выделить следующие этапы развития концепции и практики применения бюджетирования по результатам, на каждом из которых устанавливались особые процедуры, связывающие государственные расходы с ожидаемыми результатами:

1) Программно-целевой бюджет (Performance Budget), 1949–1962 годы;

2) Система «Планирование – программирование – бюджетирование» (Planning –

Programming – Budgeting System, PPBS), 1962–1971 годы;

3) Управление по целям (Management by Objectives, MBO), 1972–1975 годы;

4) Разработка бюджета на нулевой основе (Zero-Based Budgeting, ZBB), 1977–

1981 годы;

5) Закон «Об оценке результатов деятельности правительства» (Government Performance and Results Act, GPRA), 1993 год – н.в.

Именно на основе GPRA действует сегодняшняя американская система бюджетирования по результатам.

Закон определяет несколько целей, в соответствии с которыми должна строиться государственная бюджетная политика, среди которых:^[5]

• совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социально-экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности об их выполнении;

• повышение социально-экономической эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления;

• повышение качества законодательных решений.

Вокруг этих целей строится вся система планов и отчетов, служащая для взаимоувязки ресурсов и результатов. В систему планов и отчетов входят следующие документы:

1) стратегический план на 5 лет,

2) годовой план работ,

3) отчет о выполнении годового плана работ.

Стратегический план

Согласно требованиям GPRA, каждое ведомство обязано разработать стратегический план как минимум на пять лет. Этот план должен включать в себя:

- формулировку главной цели (миссии), ради которой ведомство существует и работает,

- главные социально значимые цели на долгосрочный период,

- описание того, каким образом и с помощью каких ресурсов ведомство намерено достичь указанные социально значимые цели.

Стратегический план служит основой для определения целей на год и для измерения социально-экономической эффективности достигнутых результатов.

В процессе составления стратегических планов ведомства обязаны проводить консультации с законодателями, решения которых формируют государственную политику, представителями общественности, выражающими интересы потребителей государственных услуг, и другими заинтересованными лицами.

Стратегический план корректируется каждые три года.

План работы на год

В этот план входят целевые показатели объемов запланированных работ (предоставляемых услуг), социально-экономической эффективности каждого вида программной деятельности, зафиксированной в бюджете ведомства.

Назначение плана состоит в том, чтобы связать стратегические цели ведомства с повседневной деятельностью его сотрудников.

На базе годовых планов ведомств Административно-бюджетное управление составляет федеральный план работы на год, который передается в Конгресс вместе с проектом бюджета.

Ежегодный отчет о результатах деятельности

В соответствии с требованиями GPRA, каждое ведомство готовит отчет о результатах своей деятельности за предыдущий финансовый год, в котором должно содержаться сравнение достигутых показателей социально-экономической эффективности с запланированными.

В случаях когда фактические показатели не соответствуют запланированным и заявленные цели не достигнуты, ведомство обязано объяснить причины и определить график мероприятий, выполнение которых позволит выйти на запланированные показатели. Мероприятия, необходимые для достижения поставленных целей, могут заключаться в принятии новых законов,^[6] новых ведомственных инструкций, проведении организационных реформ и т. д.

Если же результаты отчетного периода свидетельствуют о том, что первоначально выбранные цели недостижимы, ведомства в своих отчетах обязаны объяснить, почему, и предложить новые формулировки.

И, наконец, в отчет должны быть включены основные выводы по оценке результатов исполнения программ за отчетный год.

Ответственность руководителей программ за достигнутые результаты предполагает, что руководители пользуются свободой выбора конкретных путей достижения этих результатов. Так, в соответствии с GPRA, руководители вправе перераспределять ресурсы между разными статьями расходов в рамках выделенной им сметы. Однако в своих ежегодных отчетах они обязаны перечислить все случаи такого перераспределения и показать, с какой эффективностью ими была использована «управленческая свобода».

Административно-бюджетное управление оценивает эффективность работы ведомств по реализации федеральных программ с помощью специально разработанного для этих целей инструмента рейтинговой оценки программ – PART (Program Assessment Rating Tool). PART помогает определить сильные и слабые стороны той или иной программы и является средством информационного обеспечения бюджетных и административных решений. Поскольку PART содержит последовательный ряд аналитических вопросов, он дает возможность наблюдать происходящие в программах улучшения и сопоставлять между собой сходные программы.^[7]

Концепция и ключевые моменты методики PART

PART нацелен не просто на оценку и констатацию существующего положения дел, а является одной из стадий более комплексного процесса – систематической разработки мер по повышению эффективности бюджетных расходов. Систематическая оценка и корректировка является неотъемлемой частью жизненного цикла любой федеральной целевой программы в США. Схематично это представлено на рис. 1.

К оценке программ привлекаются, помимо сотрудников Административнобюджетного управления, представители федеральных ведомств, не занимающихся разработкой и реализацией соответствующих программ, а также независимые специалисты в области оценочной деятельности. В задачи одних экспертов входит разработка системы критериев оценки, в задачи других экспертов (респондентов) – собственно оценка программы по заданным критериям с обоснованием ее объективности.

Начиная обследование с применением PART, Административно-бюджетное управление и обследуемое ведомство должны определить единицу анализа, т. е. программу, для чего следует обратиться к формальной структуре федерального бюджета и/или бюджетов ведомств. Хотя в структуре бюджета не всегда содержится четкое определение всех программ, структура бюджета и связанные с ней документы являются исчерпывающими и легко доступными в качестве перечня программ ведомства.

Рисунок 1

Место оценки эффективности федеральной целевой программы США в ее жизненном цикле

Использование бюджетной структуры целесообразно еще и потому, что бюджетные документы используются, чтобы наглядным образом довести результаты PART до сведения всех заинтересованных сторон, включая органы исполнительной и законодательной власти и общественность. По согласованию между Административнобюджетным управлением и обследуемым ведомством программы, отобранные для оценки с применением PART, могут определяться как агрегации видов программной деятельности в бюджетных отчетах или других формах представления бюджета представителям исполнительной и законодательной власти.