расширение сфер использования рыночных инструментов социальной защиты (обязательного и добровольного страхования, накопительных страховых систем, удовлетворения дифференцированного спроса на различные социальные услуги и т.д.) через механизм деятельности государственных и негосударственных пенсионных фондов, негосударственных институтов медицинского страхования и т.д.;
нетрадиционные формы привлечения средств фирм и домашних хозяйств (расширение муниципальных займов) к финансированию строительства жилья, социальной инфраструктуры и т.д.;
существенное расширение сферы платности социальных услуг дифференцированного качества;
привлечение ресурсного потенциала некоммерческого сектора к решению социально-значимых задач, особенно на региональном уровне;
участие ряда регионов в международных проектах и программах, финансируемых из международных источников и др.
Финансовые ресурсы общества, потенциал которых используется при финансировании социальных программ и проектов подразделяются на:
1) государственные и муниципальные финансы:
федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты, бюджеты государственных внебюджетных социальных фондов.
2) негосударственные финансовые ресурсы:
кредитные ресурсы; привлечение средств фирм и домашних хозяйств;
потенциал некоммерческого сектора в целом, в том числе различных фондов.
Соотношение бюджетных и внебюджетных, государственных и частных финансовых потоков в каждой отдельной взятой отрасли, да и в каждом регионе складывается по-разному. По оценке экспертов, около 70% финансовых ресурсов социальной защиты населения формируется за счет внебюджетных социально-страховых фондов. В целом на социальную политику в России в 1998-99 гг. расходовалось около 18% ВВП, свыше 9% - из консолидированного бюджета РФ и около 8,5% ВВП - из государственных социальных внебюджетных фондов. Доля финансовых ресурсов, направляемых населением на оплату различных общественных услуг, включая услуги жилищно-коммунального хозяйства, городского транспорта и услуг социальной сферы, сопоставима с расходами федерального бюджета на социальную политику[8].
Консолидированный бюджет Российской Федерации состоит из федерального бюджета; бюджетов 89 субъектов Российской Федерации; местных бюджетов. Особое место в финансировании социальной сферы играют внебюджетные социально-страховые социальные фонды.
Бюджеты субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.
Бюджетный кодекс РФ определил трехуровневую бюджетную систему, отдельно вынеся категории государственного долга, а также финансов государственных внебюджетных социально-страховых фондов. Государственные финансы дополнены категорией муниципальных финансов, развитие которых наряду с Бюджетным кодексом РФ подчиняется законодательству о местном самоуправлении и его финансовых основах. Кодексом закреплена основная бюджетная пропорция между федеральным и субфедеральными бюджетами по доходам как 50: 50. Доля ВВП, аккумулируемая консолидированным государственным бюджетом РФ возросла с 24,5% в 1998 г. до 28,0% в 2000 г. Для сравнения доля государственных расходов к ВВП в 1998 г. в США составила 33,1%, а в Швеции - 60,8%. Все расходы на социально-культурную сферу из Консолидированного бюджета в 1999 г. составляли 8,2% ВВП.
Доходы и расходы Консолидированного государственного бюджета представлены на схемах (см. схемы 1,2).
Федеральный бюджет России разрабатывается на основе анализа развития экономики. Основные провозглашенные приоритеты этого бюджета - снижение налогового бремени и увеличение социальной направленности бюджета. Однако анализ структуры расходной части федерального бюджета доказывает, что по сравнению с другими статьями социальный приоритет выражен недостаточно. Так, расходы на госуправление, правоохранительную деятельность, национальную оборону из федерального бюджета составляют в среднем свыше трети всех расходов, ещё треть идет на обслуживание и частично погашение государственного внешнего долга и на все остальные цели, в том числе социальную политику, помощь бюджетам других уровней и т.д. направляется всего лишь оставшаяся треть. Частично социальные расходы оплачиваются за счет финансовой помощи федерального бюджета бюджетам других уровней.
Схема 1
Доходы и расходы Консолидированного государственного бюджета
| Доходы консолидированного государственного бюджета РФ | |||||||
| Федеральный бюджет | Бюджеты субъектов РФ | Местные бюджеты | |||||
| Налоговыедоходы | Неналоговыедоходы | Налоговыедоходы | Неналоговыедоходы | Налоговыедоходы | Неналоговыедоходы | ||
| Федеральные налоги и сборыТаможенные пошлины исборыГосударственнаяпошлина | Доходы от использования государственного имуществаДоходы от продажимущества, находящегося в государственной собственностиПрибыль ЦБ РФДоходы от внешне-экономическойдеятельностиДоходы от реализации государственных знаков ирезервов | Региональныеналоги исборыЧасть федеральныхналогов исборов,распределяемых врегиональныебюджетыпо нормативам | Часть прибыли унитарныхпредприятий, созданныхсубъектамиРФ | Местные налогии сборыРегулирующиеналоговые доходы, направляемые местнымбюджетам федеральным центром и субъектами РФГосударственнаяпошлина, кромегосударственнойпошлины, зачисляемой в федеральный бюджет | Частьприбылиунитарных предприятии,созданных местнымиорганами власти | ||
| Расходы Консолидированного государственного бюджета РФ | |||||||
| Федеральный бюджет | Бюджеты субъектов РФ | Местные бюджеты | |||||
| Функционирование федеральныхорганов управленияФедеральные судебные системыМеждународная деятельностьОборона, безопасность, конверсияФундаментальные наукиКомпенсация государственнымвнебюджетным фондамГосподдержка железнодорожного,воздушного, морского транспортаАтомная энергияКосмосГосударственный долгСодержание учреждений,находящихся в федеральнойсобственностиФинансирование помощи бюджетам других уровнейФинансирование инвестиционныхпрограммПрочие расходы | функционированиерегиональных органоввластиОбслуживание и погашение государственногодолгаРеализация региональных целевых программФормирование государственной собственностиОсуществление между-народных связейСодержание предприятий и учреждений, находящихся в региональнойсобственностиОбеспечение деятельности средств массовойинформацииПомощь местнымбюджетамПрочие расходы | Содержание органов местногосамоуправленияУправление муниципальной собственностьюУчреждения образования, здравоохранения, культурыи спортаОхрана общественного порядкаЖилищно-коммунальноехозяйствоТранспортное обслуживаниеПротивопожарная безопасностьЭкология на территории муниципальных образованийРеализация местных целевыхпрограммОбслуживание муниципальногодолгаЦелевое датирование населенияСодержание муниципальныхархивовПрочие расходы | |||||
Схема 2. Совместные расходы федерального, региональных и местных бюджетов
| Государственная поддержка промышленности, строительства, сельского хозяйства, связи, автомобильного и речного транспорта, метрополитенов, дорожного хозяйства Деятельность правоохранительных органов Обеспечение противопожарной безопасности Научно-исследовательские и проектно-конструкторские работы Социальная защита населения | ЭкологияПредупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствийРазвитие рыночной инфраструктуры Обеспечение деятельности субъектов избирательных комиссий РФОбеспечение деятельности средств массовой информации Финансовая помощь другим бюджетам |
Для выравнивания материального положения уязвимых слоев населения, проживающих в разных регионах в федеральном бюджете России на 2001 год впервые создан Фонд компенсаций, из которого будут финансироваться Федеральные законы "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Фонд компенсаций обеспечивает единые государственные гарантии социальной защиты населения на территории России, предусмотренные федеральных законодательством.
В 1995 г. субъектам Российской Федерации передана значительная часть расходных полномочий по реализации социальных законов, которые выступали в форме нефинансируемых федеральных мандатов, т.е. принятые на федеральном уровне законы должны выполнятся региональными органами власти без соответствующего финансирования из "центра". Большинство регионов вынуждено было изыскивать средства в своих дефицитных бюджетах на реализацию принятых Федеральным центром законов, но из-за ограниченности средств отказывали инвалидам, ветеранам в их законных требованиях. По этим законам в субъектах Федерации накоплены самые большие объемы невыплат, что усиливало социальную напряженность.
Значительное различие в уровнях экономического развития регионов, бюджетной обеспеченности субъектов Федерации привело к тому, что финансирование этих законов колебалось от 100% (Москва) до менее чем 10%[9].
Сохранение единого социального пространства в стране предполагает, что эти законы должны в равной степени выполняться во всех регионах страны. Поэтому средства Фонда компенсаций распределяются между территориями пропорционально численности соответствующих категорий граждан, без учета налогового потенциала и вне зависимости от бюджетной обеспеченности регионов. В 2001 г. Фонд компенсаций включен в раздел федерального бюджета "Финансовая помощь бюджетам других уровней", структура этого раздела представлена ниже в таблице 1.