Помимо соотношения доходов, поступающих в региональные бюджеты в виде налогов и в виде финансовой помощи, значимым вопросом является структура налоговых доходов бюджетов каждого уровня: то есть их распределение по видам и соотношение собственных и регулирующих налоговых доходов определенного бюджета. Здесь необходимо оговориться, что принятое в российском законодательстве разделение налогов по видам на федеральные, региональные и местные ни в коей мере не подразумевает зачисления налоговых поступлений в бюджет соответствующего уровня. Подавляющая часть доходов бюджетной системы в настоящее время формируется за счет поступлений от федеральных налогов (прежде всего от НДС, налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц, акцизов). В консолидированном бюджете на 2000 г. на федеральные налоги и сборы (включая отчисления в социальные и дорожные фонды) приходится около 89% всей суммы налоговых поступлений.
Формальным критерием разграничения налогов на федеральные, региональные и местные является уровень законодательной (представительной) власти, обладающей правом установить налог, и территория, в пределах которой он единообразно применяется. Однако в действительности законодательные полномочия региональных властей при установлении региональных и местных налогов весьма ограничены: все основные элементы налогообложения определяются федеральным налоговым законодательством. Согласно ст.12 Налогового кодекса региональные власти вправе лишь конкретизировать налоговую ставку в установленных федеральным законодательством пределах, дополнить перечень льгот, определить порядок и сроки уплаты и формы отчетности по соответствующему налогу. Такой подход федерального законодателя во многом объясняется негативным опытом прошлых лет, когда региональным и местным властям было дано право вводить на своей территории налоги, не предусмотренные федеральным законодательством, а также предоставлять льготы по федеральным налогам. Эти законодательные полномочия использовались некоторыми регионами для налоговой дискриминации производителей из других регионов, что вело к нарушению единого экономического пространства на территории РФ. Кроме того, право регионов на предоставление льгот по федеральным налогам создавало внутренние зоны пониженного налогообложения на территории РФ, в которых формально перерегистрировались налогоплательщики из других регионов, что вело к потерям налоговых доходов бюджетной системы в целом и снижению общего уровня налоговой дисциплины.
Таким образом, в настоящее время в России объем фискальных полномочий субъектов Федерации достаточно узок и не предполагает права введения собственных налогов, не предусмотренных федеральным законодательством, или повышения налоговых ставок сверх предусмотренных федеральным законодательством пределов, что, на мой взгляд, соответствует современному состоянию российского федерализма. Тем не менее, практическое отсутствие у региональных и местных властей полномочий по мобилизации дополнительных фискальных источников нельзя не учитывать при регулировании иных аспектов межбюджетных отношений и, в первую очередь, при решении проблемы необеспеченных мандатов, на которой я подробнее остановлюсь ниже.
Другим основанием деления налогов на виды является их принадлежность к числу собственных или регулирующих доходных источников. Соотношение между закрепленными и регулирующими доходными источниками является крайне важным аспектом межбюджетных отношений, так как степень финансовой независимости региональных бюджетов зависит не только и даже не столько от абсолютных размеров доходной базы, сколько от ее стабильности. Чем дольше срок закрепления доходов – тем больше у региональных органов власти предпосылок для осуществления самостоятельного бюджетного планирования. Если же нормативы отчислений от федеральных налогов ежегодно пересматриваются, то региональные правительства лишены условий для разработки даже краткосрочной бюджетной политики и всецело зависимы от текущей конъюнктуры во взаимоотношениях с вышестоящими бюджетами. Согласно ст.47 БК собственными признаются доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом на постоянной основе полностью или частично. Вплоть до последнего времени такое закрепление налогов за бюджетами разного уровня осуществлялось актами налогового законодательства. Например, закон о налоге на прибыль предприятий устанавливает ставку федеральной части налога на прибыль (11%) и верхний предел ставки региональной части налога на прибыль (19%). Однако в ходе налоговой реформы последних лет возобладал подход, в соответствии с которым вопросы распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы должны являться исключительной прерогативой бюджетного законодательства. Теоретически отказ от регулирования налоговым законодательством этих вопросов представляется правильным, в то же время он может породить некоторые проблемы на практике. Это связано с тем, что в рамках бюджетного права вопросы распределения налоговых поступлений между бюджетами до сих пор регулировались только ежегодными законами о бюджете. Таким образом, сейчас, к моменту вступления в силу всех глав нового Налогового кодекса, в действующей системе законодательства не остаётся ни одного постоянно действующего нормативного акта, устанавливающего распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы. Тем самым фактически все налоги для региональных бюджетов приобретут статус регулирующих – то есть негарантированных и непостоянных доходных источников. Во избежание снижения достигнутого уровня финансовой автономии региональных бюджетов можно было бы закрепить перечень собственных налоговых доходов региональных бюджетов непосредственно в Бюджетном кодексе. Широта этого перечня в значительной степени должна определяться законодательным статусом регулирующих налогов, который в настоящее время достаточно противоречив.
В отличие от собственных налоговых доходов регулирующие по определению имеют статус временных доходных источников, тем не менее продолжительность периода закрепления этих доходов имеет принципиальное значение. Во избежание негативных последствий ежегодного пересмотра доходной базы региональных бюджетов в Бюджетном кодексе было установлено правило, в соответствии с которым нормативы распределения налоговых доходов (и в случае передачи доли федеральных налогов в региональные и местные бюджеты, и в случае передачи субъектами РФ доли закрепленных за ними федеральных и региональных налоговых доходов в местные бюджеты) закрепляются соответствующими законами о бюджете и не подлежат пересмотру в течение как минимум 3 лет.
К сожалению, в Кодексе присутствует ряд норм, противоречащих этому разумному принципу. Например, в статье 48 БК дается следующее определение регулирующих доходов: «Регулирующие доходы бюджетов – федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов». Однако, как упоминалось выше, статьи 50, 52 и 58 БК не допускают фиксации регулирующих доходов на срок меньше 3 лет (за исключением случаев изменения налогового законодательства). Второе противоречие содержится внутри статьи 58, гласящей: «Собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично – в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет.» Однако из статей 47, 48 Кодекса вытекает, что доходы, закрепляемые на постоянной основе и на срок не менее трех лет – принципиально разные вещи. Если первые относятся к собственным доходам бюджетов, то вторые считаются регулирующими доходами. Следовательно, упоминать эти понятия в качестве равнозначных, как это делается в статье 58, нельзя. Правильнее говорить о том, что доли отчислений от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов могут передаваться местным бюджетам в качестве регулирующих доходных источников по нормативам, утверждаемым на срок не менее 3 лет, а доли отчислений от региональных налогов могут закрепляться за местными бюджетами на постоянной основе или на временной основе на срок не менее трех лет.