Условно все поступления из федерального бюджета в адрес регионов можно подразделить на направленные на достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы и на достижение социально-экономических задач федерального масштаба.
Рисунок. Структура расходов федерального бюджета по поддержке субъектов Федерации.
Основная задача процесса выравнивания - обеспечение определенного уровня государственных услуг на всей территории страны
Нынешний механизм перераспределения средств между бюджетами разных уровней крайне неэффективен. Ему присущи серьезные недостатки, к основным из которых можно отнести следующие:
во-первых, этот механизм включал разрозненные, а не взаимоувязанные между собой и не регламентируемые определенными нормами формы перераспределения бюджетных средств. Поэтому сфера действия, конкретные размеры перераспределяемых финансовых ресурсов каждый раз определялись по-разному, индивидуально, что как правило, приводило к субъективизму и администрированию при принятии решений;
во-вторых, ныне действующий механизм оказания финансовой помощи сформировался в условиях жесткого централизма единой бюджетной системы бывшего Советского Союза и преследовал по существу одну цель - обеспечить баланс между доходами и расходами по каждому бюджету, даже если это балансирование культивировало иждивенчество, подавляло инициативу нижестоящих органов власти к взысканию дополнительных финансовых ресурсов. Такая целенаправленность не была случайной: в рамках единой бюджетной системы в конце концов не имело принципиального значения из бюджета какого уровня будут финансироваться те или иные расходы. Увеличение расходов по бюджетам второго и третьего уровней бюджетной системы приводило лишь к росту отчислений от регулирующих доходов, широкому использованию дотаций и других форм межбюджетного перераспределения средств, маневрируя которыми центр неизменно обеспечивал баланс между доходами и расходами по каждому бюджету. Не случайно поэтому методология формирования бюджетов была ориентирована на расходы, а не на доходы.
Для определения объема финансирования по каждому виду поступлений существует собственная методика, мало согласованная с другими. Наиболее яркий пример увеличения субъектами Федерации бюджетного дефицита - это существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов).
С переходом к утверждению долей (в %) регионов в указанном фонде появилась возможность в основу принимать не прогнозные данные, подверженные субъективному влиянию, а фактические базового года с пересчетом их на последовавшие затем изменения налогового и бюджетного законодательства и не возмещенные потери доходов и рост расходов, вызванные решениями, принятыми на федеральном уровне.
Этот метод позволил впервые в России приступить к горизонтальному выравниванию душевых бюджетных доходов территорий, где они ниже среднедушевого уровня.
Переход к выравниванию душевых бюджетных доходов по группам регионов особенно важен для северных территорий, где по объективным причинам этот показатель, как и душевые расходы, выше. Если на 1996 год при расчете трансфертов среднедушевой бюджетный доход по всем регионам был 1779 тыс. руб., то по таким территориям, как автономные округа Ханты-Мансийский - 7542 тыс. руб., Ямало-Ненецкий - 10244 тыс. руб. Понятно, что эти территории в сравнении с остальными не могли претендовать на получение трансфертов для выравнивания своих доходов, даже если они не покрывали полностью их текущие расходы.
Несколько смягчал резкие различия в душевых доходах используемый в формуле поправочный коэффициент расходов, как частное от деления среднедушевого расхода по экономическому району (по соответствующей группе регионов), скорректированному на понижающий коэффициент 0.95 (теперь 0.92), на среднедушевой бюджетный доход по всем регионам России (теперь по группе регионов).
Этот коэффициент - повышающий, если он выше единицы, и понижающий - если меньше единицы. Как показали расчеты, по северным территориям он - повышающий, а по остальным - понижающий. Но полностью устранить ущербность для северных территорий ориентации на среднедушевой бюджетный доход по всем регионам России с помощью указанного коэффициента не удалось.
Такая ситуация в существующей структуре межбюджетных отношений влечет за собой целый ряд отрицательных последствий для северных территорий:
- стремление одних субъектов Федерации увеличить свои расходы с их покрытием за счет федерального бюджета (а в конечном счете за счет других регионов). При этом вовсе не обязательно, что донорами будут более бюджетно-обеспеченные регионы. В такой ситуации в роли доноров оказываются все регионы, которые тратят в соответствии со своими доходами, а реципиентами - которые тратят свыше своих доходов.
- возникает справедливое недовольство со стороны регионов, которые в силу политических, экономических или социальных причин не могут себе позволить также тратить свыше своих доходов. Это дополнительно стимулирует “раскачивание” федерации и желание оказаться в особых условиях.
- у регионов, которым оказывается масштабная помощь, практически пропадают стимулы к поиску внутренних источников для покрытия собственных расходов, что ведет к возрастанию потребности в дополнительном финансировании за счет других регионов.
Все три причины влияют на рост неоправданного дефицита, с одной стороны, увеличивая расходы федерального бюджета в регионах, а с другой - сокращая доходы в силу большого количества “льготных” регионов.
Таким образом, после того, как на федеральном уровне фактически были созданы стимулы к росту дефицита бюджетов субъектов Федерации, регионы стремятся тратить больше, чем имеют доходов. Этот процесс можно исключить только сменив методику бюджетного выравнивания
Опыт ФРГ
В Германии основной акцент делается на бюджетное выравнивание.
При вертикальном выравнивании в развитых странах применяются различные комбинации ограниченной налоговой автономии. При этом исходят из следующих положений:
каждый уровень федеративной системы должен иметь в распоряжении по меньшей мере один фискально-значимый налог. На федеративном уровне достаточно установить общие правила обложения данным налогом, а ставки могут варьироваться на местах;
территориальным единицам, которые предлагают более или менее эквивалентные собираемым налогам услуги, необходимо предоставлять полномочия по разработке и принятию законов по этим налогам;
налоги, которые служат цели перераспределения, должны взиматься согласно единому принципу, для достижения определённого результата от их перераспределения. Это достигается путём принятия взаимосогласованных законов на всех уровнях власти;
поступления от налогов, концентрируемых на региональном или местном уровне по чисто техническим причинам взимания, должны направляться в центр. Это относится, прежде всего, к потребительским налогам, которые взимаются у производителя (например, налог с оборота);
потребительские налоги внутри государства должны взиматься по единому законодательству, чтобы избежать производственных потоков или производственных предприятий из одного региона в другие.
Принципы бюджетного выравнивания основываются на распределении общественных функций и задач по уровням федеративного государства, в числе которых оборона страны, инвестиции с ярко выраженным внешним эффектом (например, транспортное сообщение), местные общественные потребности (например, уборка улиц) и др., которые подлежат распределению.
В разных федеративных государствах существуют отличия в разграничении полномочий между различными уровнями во многих важных областях (образование, здравоохранение, защита окружающей среды и др.).
Перераспредилительная функция реализуется централизованно. Это обусловлено тем, что различная интенсивность перераспределения налогов и трансфертов на региональном или местном уровнях приводит к тому, что лица с высокими доходами уезжают из регионов с высокой интенсивностью перераспределения, а число лиц с низкими доходами, наоборот, в этих регионах увеличивается. В результате этого не достигается цель перераспределения.
Федеративная Республика Германия является одним из ярких примеров федерального государства. В государственной системе выделяют центр (федерацию) и децентрализованный уровень (земли, общины и их подразделения).
В целях обеспечения необходимого уровня доходов на различных уровнях федеративной системы используется разделительная система (совместное участие в отдельных налогах). В соответствии с этим чисто федеративными налогами являются некоторые налоги на потребление (например, налоги на табак, кофе, минеральное сырьё) и налоги на оборот капитала акционерного общества. В бюджеты земель полностью поступают налоги имущество, на пиво, на автотранспорт, на наследство, на скачки, на проведение лотереи. Исключительно общинам поступают земельный налог и местные налоги на потребление (например, налог на охоту, на рыбную ловлю, налог на собак, налог на напитки). Подоходный налог, налог на доход с капитала, налог с оборота (включая налог с оборота при импорте), промысловый налоги, налог на прибыль составляют группу налогов, поступление которых распределяется между уровнями федеративной системы.
