Важнейшим условием сбалансированного городского развития, как показывает опыт европейских и американских городов, является наличие согласия между различными городскими сообществами и системой управления по приоритетным направлениям развития. Достижение этого согласия требует решения приоритетных задач, направленных на развитие и поддержание системы общественного самоуправления, изменение системы внутригородского управления, с тем, чтобы органы управления были максимально приближены к населению, были ему подотчетны и подконтрольны, обеспечение открытости деятельности органов местного самоуправления.
До тех пор, пока мэр города будет восприниматься как “главный администратор”, а средоточием местного самоуправления будет считаться городская администрация, а не само городское поселение и живущие в нем люди, город не станет главным “предметом ведения” местного самоуправления и важнейшим учетным объектом управленческой деятельности и мысли всех ветвей и уровней власти.
А пока это так, пока город остаётся для власти слепым пятном, она будет невосприимчивой к целому ряду настоятельных вызовов, рисков и проблем, от адекватного ответа на которые впрямую зависит историческая судьба нашей страны и наших народов.
Городское развитие и местное самоуправление
В 1998 г. исполнилось три года со дня вступления в силу федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Безусловно, три года несопоставимо более короткий срок, чем прошедшие 80 лет разрушения естественной среды наших городов (и других поселений) и традиций самоуправления граждан. Но мы вполне можем использовать его как повод, чтобы задуматься, если не о результатах, то о направлении нашего муниципального развития.
Следует признать, что первые три года государственно-муниципального становления в России, несмотря на достаточно интенсивные попытки осознания сути самоуправления в гражданском обществе, все же не вышли за рамки сугубо организационно-административной и организационно-экономической проблематики. И не одни финансовые и правовые затруднения тому причиной.
Показательно, что большая часть публикаций о местном самоуправлении в России посвящена вопросам муниципального права или состоянию нормативно-правовой базы местного самоуправления, которая оценивается на ее соответствие нормам Конституции РФ, Закона об общих принципах местного самоуправления в РФ или Европейской хартии о местном самоуправлении. Куда меньшее внимание уделяется реальному состоянию местного самоуправления, тому, как оно работает в качестве системы социальных институтов, как эти институты фактически вписаны в социально-институциональную ткань нашего общества, как они функционируют в ней.
За прошедшие годы мало кто говорил о местном самоуправлении как пути развития гражданского общества, о государственной политике в отношении городов, об изменении требований к практике государственного управления в связи с процессом становления местного самоуправления, о прозрачности межбюджетных отношений разного уровня, о гуманитарных технологиях решения городских проблем, о человеческом и культурном потенциале городских сообществ.
Между тем, для жизнедеятельности населения и города важна не столько формально-юридическая проработанность правовых основ местного самоуправления, сколько то, в какой мере уже принятые правовые нормы реализуются в практике управления и социальной политике, реализуемой в городе, в какой степени эта управленческая практика ориентирована на использование человеческих ресурсов города, в какой степени она опирается на предпринимательские и гражданские инициативы населения.
Социологический анализ гражданских и демократических институтов развитых стран показывает, что непременным условием их эффективности является высокая степень социальной сплоченности, высокий уровень доверия населения власти, ориентация на социальный, культурно-образовательный и человеческий капитал городов.
Основной причиной, препятствующей становлению местного самоуправления, является недоверие к гражданским ценностям, правовой нигилизм, отсутствие социальной сплоченности и доверия в обществе, закрытость власти для населения.
Все это позволяет усомниться в наличии достаточных условий для развития местного самоуправления в нашем обществе и, одновременно, позволяет квалифицировать развернувшийся кризис как, прежде всего, как гуманитарный кризис.
Анализ практики местного самоуправления в развитых странах показывает, что, в условиях обострения финансовой ситуации в государстве, основная тяжесть по выполнению его социальных обязательств ложится на плечи органов местного самоуправления, и общая стабильность в большей степени зависит от их устойчивости, чем от других уровней управления в государстве.
Признавая, что обострение нынешней ситуации связано с глубочайшим кризисом доверия граждан к большинству государственных институтов - что выводит кризис в гуманитарную плоскость, - отметим, что из всех государственных институтов только церковь и местное самоуправление сохраняют довольно высокий уровень доверия граждан.
Однако местное самоуправление почти не использует это данное Богом преимущество. Доверие населения к местному самоуправлению начинает убывать по мере снижения уровня: от мэра к жэку. Оно держится в основном на харизме лидера, а не на качестве предоставляемых населению услуг.
В стране происходит и начинает набирать силу процесс формирования корпораций на местном уровне. Уместен вопрос: не настало время впрямую заняться его управленческим освоением?
Усилению роли местных корпораций объективно способствует специфика деятельности муниципальных администраций и позиция глав муниципальных образований. Дело даже не в том, что их внимание преимущественно концентрируется на вопросах финансово-бюджетной обеспеченности, а в том, что улучшение бюджетного положения во многих случаях рассматривается исключительно с точки зрения перераспределения средств федерального и региональных бюджетов в пользу муниципальных образований (и стоящих за ними финансово-политических, а иногда и криминальных корпораций).
Вместе с тем, начавшееся уже формирование корпораций на муниципальном уровне, - прежде всего, конечно, в крупных городах-донорах, - выявляет значительное отличие механизмов функционирования и интересов местных корпораций от корпораций общероссийских и региональных.
И дело тут не столько в объемах ресурсной базы корпоративных структур, сколько в специфике и приоритетности используемых корпоративных ресурсов.
Есть основания полагать, что основными ресурсами роста местных корпораций будут:
городская недвижимость и инфраструктура (включая развитие систем обслуживания и благоустройство территории);
растущий спрос населения на элементы повседневного образа жизни, отвечающие современным цивилизационным стандартам;
социальная сплоченность местного сообщества, формируемая вокруг социальных традиций и культурного наследия его места обитания;
человеческий и образовательный капитал местного сообщества.
Скорее всего, гуманитарный капитал городов ещё достаточно долго будет оставаться “в тени” неопределенных нормативно-неформализованных - в том числе с криминальным оттенком - отношений. Однако выход на публичную поверхность общественной жизни корпоративных структур, образующих своего рода социальную ткань общества, не остановим. И весь вопрос в том, как оно справится с задачей установления здоровых и социально-плодотворных отношений между корпоративным и гражданским измерениями своего развития.
В этих условиях лидерам и идеологам местного самоуправления предстоит ответить на вопрос: как не только сохранить, но и обеспечить развитие инициативного гражданского участия населения в разрешении самых разных вопросов жизни города и людей. Причем, не только сегодняшней, но той, что может стать доступной в ходе проектируемого городского развития, не жизни, униженной до забот о выживании, но той, что отвечает представлениям человека о его достоинстве.
Этот процесс является одной из важнейших управленческих рамок развития местного самоуправления. Им задается та система объективных требований, без учета которых решение муниципальных задач никогда не сможет выйти за узкие организационно-технические рамки.
В качестве общей рамки организационно-управленческой работы должно быть принято гражданское участие различных городских сообществ в процессе местного самоуправления.
Соответственно, целью этой работы является вовлечение возможно большего числа таких сообществ в процесс местного самоуправления, а условием поддержки их самоуправляющейся деятельности – степень ответственного участия в этом процессе.
У различных по своей социальной природе форм самоуправления есть общие черты, позволяющие объединить их в один класс городских управленческих задач и предполагающие единство подхода к их решению.
Своеобразие гражданского самоуправления состоит в том, что оно - в отличие от территориального, социально-группового и профессионального - не предполагает заранее заданной принадлежности граждан к той или иной самовоспроизводящейся общности людей. Тут, в самом прямом смысле, речь идет о свободной ассоциации, о добровольном и сознательном участии, опирающемся на осознание жизненной важности той или иной ценности или проблемы.
Самоуправление является правом, а не обязанностью граждан, социальной ценностью гражданского общества и ресурсом городского развития, а не низшей ступенькой городского управления.