Региональная экономическая политика Японии на рубеже веков
90-е годы явились своего рода переломными и, возможно, станут судьбоносными для японской экономики и японского общества в целом. И дело здесь, пожалуй, не только и даже не столько в небывало затянувшейся экономической рецессии. Она, быть может, является лишь внешним, хотя и тяжелым и неприятным симптомом глубоких внутренних проблем и противоречий, масштаб которых иногда сравнивают с периодами двух модернизаций — после реставрации Мэйдзи и второй мировой войны.
Среди насущных экономических проблем, которые «по ходу дела» (т.е. в обстановке рецессии) приходится решать японскому бизнесу и правительству, — и либерализация экономической жизни, особенно в отраслях традиционно жесткого государственного регулирования, и перестройка системы государственного управления, и переход от «рудиментарной» патерналистской системы трудовых отношений к конкурентному рынку труда.
Думается, что на пороге серьезных перемен по логике своей собственной эволюции, а также ввиду изменения внешних обстоятельств стоит и государственная региональная экономическая политика (РЭП). Особенность РЭП заключается в ее интегральном характере. Она захватывает самые широкие пласты социально-экономической активности японского общества — экономику, политику, систему местного самоуправления (включая ее экономические, финансовые, социально-политические аспекты), все уровни экономической и политической компетенции. Объектами и одновременно субъектами регулирования этой политики являются регионы, которые представляют собой не просто часть территории страны, а сообщество людей со своими стремлениями, интересами, предпочтениями. Иначе говоря, региональная политика самым тесным и непосредственным образом связана с повседневной жизнью большинства граждан страны.
Исторический опыт Японии последних полутора столетий убедительно показывает, что на каждом этапе развития страны, и особенно в его «критических», переломных точках, таких, как послемэйдзийская и послевоенная реформации, проблема экономических прав и полномочий органов местного самоуправления, соотношения экономических функций центра и периферии занимала весьма заметное место1.
Повышение статуса, в том числе в экономической сфере, местного управления, расширение его прав на каждом историческом этапе служило своего рода индикатором степени реальной демократизации жизни страны. Видимо, нечто подобное мы наблюдали и в 90-е годы. Основные тенденции социально-экономического развития самой Японии, других развитых стран, мирового сообщества в целом неумолимо приводят к необходимости пересмотра основ РЭП и в более широком смысле — роли местных сообществ и их места в хозяйственной структуре.
Региональная политика, проводившаяся японским правительством в послевоенный период, покоилась на системе экономических и политических отношений «центр — периферия»2, а также на принципах и механизмах государственного общеэкономического регулирования. В 90-е годы обе эти базисные основы подвергались серьезным деформациям.
90-е годы: к «Соединенным Штатам Японии»?
Важнейшей тенденцией 90-х годов в сфере местного самоуправления, и в частности в области экономических взаимоотношений между центром и регионами, стало усиление региональной составляющей в системе этих взаимоотношений.
В наши дни в большинстве промышленно развитых стран заметны признаки набирающего силу процесса демократизации экономики. Это и демонополизация, и разрушение и размывание замкнутых хозяйственных структур, и определенная децентрализация внутрифирменного управления, и либерализация правил «экономического поведения» для участников рынка, устанавливаемых правительствами. Однако вот что интересно. Если почти во всех сферах названные тенденции пробивают себе дорогу в борьбе с не менее мощными контртенденциями3, то в сфере экономических отношений центра и периферии, независимо от политико-административного устройства отдельных стран, особенностей организации в них системы местного самоуправления, тенденции эти практически не встречают серьезных препятствий. Мы наблюдаем совершенно явную «регионализацию» в форме повышения степени самостоятельности и самодостаточности «локальных» экономик, усиления роли местного самоуправления в выработке общенациональных и локальных экономических стратегий4.
Как свидетельствует мировой опыт, «регионализация» экономики неотделима от процесса общей эволюции иерархической вертикали власти «центр — регионы». Характеризуя социально-политическую суть проблемы, известный американский исследователь, президент Общества Азии Р.Скалапино говорит: «Поступательное движение дает два явно противоположных эффекта. С одной стороны, оно содействует большему обобщению, объединению, усиливающемуся единообразию образования, образа жизни, интересов. В этом смысле такое развитие служит необходимым фундаментом для современного государства. Вместе с тем развитие также влечет диверсификацию, разнородность, а в развитом обществе проблемы, во все большей мере волнующие его граждан, носят локальный характер — это, к примеру, образование, преступность, жилища. Из этого следует, что люди неизбежно должны иметь больше власти по месту своего обитания и брать на себя больше ответственности в решении вопросов, с которыми они встречаются повседневно. Таким образом, в последующем десятилетии распределение власти между местами и центром будет постоянно регулироваться независимо от существующей политической системы»5.
Система местного самоуправления в ее современном виде сложилась в Японии после второй мировой войны в ходе демократизации экономики и общественного устройства под руководством оккупационных властей. Конституция страны 1947 г. провозгласила «принцип местной автономии» (ст. 92)6, который был конкретизирован в целом ряде законов, принятых главным образом в конце 40-х и в 50-е годы7. В экономической сфере предусматривалось право местных органов власти «распоряжаться собственностью, вести дела, осуществлять административное управление и издавать собственные постановления в пределах, установленных законом» (ст. 94)8.
Важной особенностью послевоенной системы местного самоуправления, по мнению российского исследователя А. Сенаторова, стал быстрый переход от тоталитарной политической системы к демократической, когда местное самоуправление создавалось государственными органами по единому «спущенному сверху» рецепту. При этом за государством сохранялось право контролировать, а зачастую и прямо вмешиваться в дела местного значения9, что и создало политико-правовые предпосылки для формирования «высокоцентрализованной» модели экономических отношений между центром и периферией. Это проявлялось и в порядке разделения экономических полномочий между правительствами и местными властями.
На местный уровень власти в Японии был делегирован обширный круг экономических функций и прав, который постепенно расширялся. Это — регламентация землепользования10, поддержка местного предпринимательства, регулирование трудовых отношений и занятости, сельскохозяйственная политика, строительство и эксплуатация разнообразных объектов производственной и социальной инфраструктуры (по японской терминологии — «общественного капитала»), где действуют муниципальные предприятия11. В ведении местного самоуправления находится чрезвычайно важная социальная сфера: страховая медицина, социальное обеспечение, культура, спорт. Конечно, местные власти крайне заинтересованы в развитии предпринимательства в своем регионе, и поэтому политика его поддержки занимает заметное место в их деятельности. Органы местного самоуправления (ОМС) играют все более заметную роль в реализации общенациональной региональной экономической политики, в том числе в рамках программ по оживлению регионов, переводу производства из центральных в отдаленные районы и др.
Вместе с тем для правильной оценки общего характера взаимоотношений центрального правительства и регионов важно иметь в виду следующее.
Во-первых, многие функции (например, образование, обеспечение общественной безопасности) выполняются ОМС по поручению центрального правительства. Они в данном случае выступают проводниками политики центральных министерств и ведомств и отчитываются перед ними. Министерства фактически обладают правом административного руководства и направляют местным властям приказы и распоряжения12. Руководство также осуществляется через «персональные связи» путем назначения местных государственных служащих и временного командирования на места служащих центрального аппарата, а также через систему амакудари13.
Во-вторых, подавляющее большинство ОМС не обладает полной финансовой автономией и зависит от финансовых «вливаний» из центра.
В то же время экономические отношения центра и периферии не являются «улицей с односторонним движением».
Пожалуй, прав в своих оценках профессор Принстонского университета Р.Дж. Самуэльс, который утверждает, что система вертикальных взаимоотношений между центральной и местными властями в Японии отнюдь не так проста и однозначна, как это часто представляется в западных исследованиях14. В Японии, по его мнению, сосуществуют разнонаправленные формальные и неформальные, горизонтальные и вертикальные связи (например, национальные ассоциации глав местной власти, сами по себе созданные для укрепления горизонтальных связей и одновременно являющиеся проводниками правительственной политики). Местное управление имеет горизонтальный компонент, который не может быть должным образом оценен, если акцентировать внимание на Японии как вертикально организованном обществе. Большая часть горизонтальных связей осуществляется как ответ на экономические потребности, например объединение усилий при реализации каких-либо региональных проектов, управление общественными землями, распространение местных инициатив. Необходимость межрегиональных связей косвенно подтверждается планами создания специальных районов различными министерствами и ведомствами15. Подобная тенденция нашла отражение и в законодательстве. Среди изменений, внесенных в закон «О местной автономии» в 1994 г., — юридическое признание коики рэнго («ассоциаций обширных районов») со специальной системой управления, создаваемых для решения специфических задач силами нескольких префектур и (или) городов16.