Первоначальный прогноз ожидаемых доходов от продажи имущества с учетом необходимых организационных мероприятий и благоприятной конъюнктуры предусматривал около 18 млрд. руб., но затем был увеличен до 35 млрд. рублей. Бюджетное задание по доходам от использования государственного имущества (дивиденды, аренда) и деятельности предприятий (доход СП, отчисление прибыли ФГУП) на 2002 год составило по закону о бюджете № 194-ФЗ от 31 декабря 2001 года 29 млрд. рублей, с корректировкой Минимущества в декабре 2001 года - 36 млрд., в том числе аренда – 4 (6 с корректировкой), дивиденды – 7,6 (10), аренда земли – 4,4 (6), отчисления из прибыли ГУП – 0,5 (1,2), СП «Вьетсовпетро» - 12,4 (12,4).
Таблица 1
Собственность РФ по состоянию на 2001 год
| Всего в собственности РФ, ед. | % от общего числа зарегистрированных в РФ | Подлежат приватизации в 2002 году, ед. | |
| Государственные унитарные предприятия | 9718 | 12 | 152 |
| Акционерные общества, пакеты акций которых находятся в собственности РФ | 3949 | 0,91 | 365 |
| в том числе по доле в уставном капитале- 100 %- более 50 %- 25-50 %- 25 % и ниже- золотая акция | 8862513931843542 | ---- | 426118217 |
Источник: данные проекта программы приватизации на 2002 год, представленной в правительство (Минимущества РФ, август 2001). По данным из реестра Минимущества на 1 сентября 2001 г., цифры несколько иные: 9855 ФГУП, 34 868 государственных учреждений, 4308 пакетов акций АО, 3317 объектов незавершенного строительства. По ряду других оценок, число АО, в которых присутствует доля государства, превышает 6000. Реестр ФГУП, в свою очередь, далек от завершения. В 1999 году Минимущества называлась цифра порядка 14000 ФГУП, что при существующих темпах реорганизации и приватизации не позволяет достоверно оценивать и официальные данные на 2001 год.
Сравнительно новым подходом Минимущества является преимущественная ориентация не на управление государственными унитарными предприятиями, а на делегирование представителей в советы директоров акционерных обществ. Соответственно, в среднесрочном периоде предполагается акционирование и постепенная продажа акций абсолютного большинства ФГУП. В форме ГУП возможно сохранение не более 1-2 тысяч предприятий. Традиционно обсуждается вопрос об «избавлении» государства от абсолютного большинства миноритарных пакетов, которые не позволяют государству участвовать в управлении, но требуют определенных затрат.
Помимо приватизации акционированных ГУП и традиционного сброса миноритарных пакетов, в 2002 году вероятно резкое сокращение списка стратегических предприятий, запрещенных к приватизации. В итоге в собственности РФ должны быть сохранены акции 1-2 % наиболее значимых АО.
Помимо значительного количества нормативных актов, принятых в развитие Концепции управления государственной собственностью 1999 года в 2000-2001 гг., на 2002 год предусмотрены принципиальные новации. Во-первых, для увеличения доходов бюджета за счет прибыли ГУП необходимо четкое определение правительством принципов отчисления прибыли ГУП в федеральный бюджет. К январю 2002 года существует несколько подходов. Так, подход Счетной палаты РФ предусматривает единую норму отчислений 95 % для всех ГУП. Минэкономразвития РФ предполагает расчет индивидуальных нормативов для каждого предприятия. Наконец, согласно Постановлению Правительства РФ от 3 февраля 2000 г. N 104 (в новой редакции от 16 февраля 2001 г.) “Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ” необходим отраслевой расчет показателей экономической эффективности ГУП и размера (доли) прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет. Данный расчет должен представлять соответствующий орган исполнительной власти РФ по согласованию Министерством экономического развития.
Второй важной новацией может стать принятие «Регламента защиты прав Российской Федерации как собственника», который предусматривает перевод института представителей государства на профессиональную основу. Очевидны два необходимых компонента такого перехода: ужесточение требований к претендентам на представительство интересов государства в советах директоров АО и определение источников финансирования их деятельности. Третий компонент, который пока не обсуждается, - разработка системы мер ответственности, включая возможность внесения поправок в Уголовный кодекс РФ о защите интересов государства при «недобросовестном» исполнении своих обязанностей профессиональными представителями.
Как видно из примечаний к таблице 1, необходимым условием дальнейшей реформы остается тривиальная инвентаризация государственной собственности. Помимо количественного учета, необходимо ясное разграничение уровней власти, имеющих те или иные права на государственную собственность. По данным Департамента учета государственной собственности Минимущества РФ, в 2001 году выявлено свыше 300 АО, акции которых находятся в федеральной собственности, но права акционеров в которых от имени РФ осуществляют органы управления государственным имуществом субъектов РФ или иные лица, не имеющие законных полномочий.
Отдельным вопросом является принятие нового закона о приватизации. (Проект закона см.: http://www.akdi.ru/gd/proekt/gd03.htm.) Окончательное принятие закона ожидалось в 2001 году (1-е чтение – 21 июня, 2-е чтение – 29 ноября, 3-е чтение – 30 ноября 2001 года, Совет Федерации - 5 декабря 2001 года), однако подписание законопроекта Президентом перенесено на 2002 год. Помимо процедурной коллизии (закон не подписан, но и не возвращен в положенный срок), существует содержательная проблема: по имеющимся данным, администрация Президента не удовлетворена перечнем объектов, переданных в ведение Президента.
Вместе с тем приватизационная программа 2002 года в значительно степени базируется на предусмотренных в законе новациях. Для повышения бюджетного эффекта приватизации предполагается продолжение индивидуальной стратегии продаж, анализа рынка (платежеспособного спроса) и применения новых методов приватизации. Хотя сохраняется акцент на «штучные» крупные сделки по ликвидным пакетам посредством аукционов и спецаукционов, при несостоятельности последних возможны такие новые методы, как продажа путем публичного предложения, при отсутствии конкурсности или по результатам доверительного управления. Вводятся также два принципиально новых момента: продажа земельных участков как составной части приватизируемогоо имущества (что требуется согласно Земельному кодексу РФ) и увеличение уставных капиталов за счет прав на интеллектуальную собственность (что важно при приватизации предприятий ВПК).
Условием прохождения данного законопроекта стала компромиссная многоуровневая система принятия решений о приватизации объектов. Стратегические предприятия (АЭС, ВПК и др.), в том числе список запрещенных к приватизации объектов, находятся в ведении Президента, федеральные естественные монополии (МПС, РАО «ЕЭС России», РАО «Газпром») – Государственной Думы, все прочие федеральные предприятия – Правительства РФ. Приватизацию имущества субъекта федерации и муниципальной собственности осуществляет уполномоченный местный орган в рамках единого подхода, предложенного федеральным законом. В этой связи в законопроекте отсутствуют ставшие традиционными запретительные списки, что означает потенциальную возможность приватизации практически любого объекта. Соответственно снимается конфликт Государственной Думы и Правительства по поводу ежегодного утверждения списков приватизируемых объектов и ежегодного (в 1998-2001 гг.) не-принятия закона о программе приватизации. Предполагается, что ежегодно в августе правительство вносит проект бюджета с прилагаемой к нему программой приватизации федеральных объектов на следующий год.
Несмотря на позитивные новации, отношение к этому законопроекту неоднозначно. По ряду оценок, во-первых, законопроект расширяет возможности произвола чиновников (например, возможность внесения изменений в условия конкурса и обязательства победителя после заключения договора) и усиливает неравенство потенциальных участников несмотря на принцип равенства покупателей, декларированный в п.1 ст. 2 (особенно в отношении процедур реализации новых способов приватизации). Во-вторых, устанавливаются более сложные и трудоемкие процедуры приватизации предприятий, не запрещенных к приватизации, т.е. по сути, значительного объема оставшихся в собственности государства и не проданных по разным причинам пакетов акций. Если для 700 стратегических объектов такие ограничения оправданы, то в отношении неблокирующих миноритарных пакетов, которые необходимо сбрасывать любой ценой, сомнительна.
Наконец, явно негативным фактором является хроническое отсутствие четкой долгосрочной стратегии приватизации (помимо бюджетных задач). Стартовым пунктом в ее разработке должно быть осознание того, какие предприятия и отрасли должны при любых условиях остаться в собственности РФ. Только после этого возможно обсуждение списка продаж в кратко-, средне- и долгосрочном периоде, который со всей очевидностью подразделяется на список реально продаваемых и инвестиционно привлекательных объектов и список неликвидов (как по финансово-экономическим показателям, так и по уже сложившейся структуре собственности). Традиционными проблемами российской приватизации остаются прозрачность сделок и фактическое равенство покупателей в условиях системной коррупции. Техника продаж в данном случае приобретает вторичный характер.
А.Радыгин