2. Агенты Правительства, операторы по выполнению отдельных функций государственных органов управления;
3. Квази-холдинги (конгломераты);
4. Квази-министерства.
Определяющими для такой классификации госкорпораций являются признаки наличия или отсутствия у корпорации: (1) прав и функций министерств (ведомств); (2) значимых производственных активов.
А. Финансовые институты развития
К данной категории, безусловно, можно отнести Внешэкономбанк, а также с определенными допущениями - ГК «Роснанотех». Для первой корпорации характерна ориентация на компенсацию «провалов рынка» при достаточно четком определении областей и направлений ее деятельности, чтобы она не «вторгались» в сферы, где достаточна предпринимательская инициатива и не нарушала условия для справедливой конкуренции, для второй – на компенсацию как «провалов рынка», так и «провалов государства» (в плане недостаточно эффективной административной системы для стимулирования развития новых секторов экономики).
Обе корпорации в известной мере автономны и могут сосредоточиться на решении долгосрочных стратегических задач, так как, с одной стороны, получили значительные стартовые денежные ресурсы, позволяющие им осуществлять свою деятельность вне зависимости от средств федерального бюджета, по крайне мере, в ближайшие 5-7 лет, а с другой стороны, приобрели довольно высокий статус в системе государственного управления. Для обеих корпораций характерен бессрочный характер деятельности, а также широкий выбор направлений и инструментов достижений поставленных задач.[6]
Б. Агенты Правительства, «операторы» по выполнению определенных функций
Граница между «институтами развития» и «агентами Правительства («операторами»)» довольно условна: в качестве основных отличий институтов развития мы в данном случае выделяем поручение им комплекса задач государственной политики (а не функций) при разнообразии форм, инструментов их решения, существенный уровень автономности в принятии управленческих решений.
В этой связи к группе «операторы», по нашему мнению, можно отнести ГК «Олимпстрой», а также в определенной мере Фонд содействия реформированию ЖКХ. Обе корпорации фактически выполняют отдельные функции (операции) государственного управления, для них характерен «узкий» набор используемых инструментов, определенный временной интервал, в течение которого поставленные задачи должны быть решены. В то же время если финансирование деятельности ГК «Олимпстрой» осуществляется в рамках долгосрочной программы, то Фонд содействия реформированию ЖКХ сразу получил денежный вклад государства с расчетом на весь период его деятельности. [6]
В. «Квази-холдинги»
К данной группе мы относим те корпорации, потенциал которых определяется, прежде всего, контролем над производственными активами (причем в разных формах), при этом они наделены определенными «мягкими» (преимущественно, «содействующими») функциями в рамках реализации государственной политики.
С определенными допущениями к данной группе можно отнести госкорпорацию «Ростехнологии», которая в значительной мере ориентирована на управление контролируемыми компаниями и их реструктуризацию, формирование интегрированных структур. Хотя данная корпорация и является отдельным субъектом реализации государственной политики, она при этом не имеет целостного комплекса значимых функций органа государственного управления. [6]
Г. «Квази-министерства»
К группе «квази-министерств» мы относим те, корпорации, которые фактически «замещают» деятельность классического министерства, но при этом еще наделены правами собственника пакетов акций акционерных обществ, имущественных комплексов ФГУП. Без сомнений, к числу «квази-министерств» можно отнести госкорпорацию «Росатом». Для данной корпорации (как и для госкорпорации «Ростехнологии») характерно отсутствие существенного «упреждающего» денежного взноса, но при этом финансирование деятельности осуществляется в соответствии с долгосрочной программой. Очевидно, что возможное «поле» для создания корпораций по модели «квази-министерство» если и не исчерпано, то очень узкое.[6]
Оценивая риски расширения процессов создания госкорпораций, я полагаю, что зоной наиболее «массового спроса» являются вторая и третья модели («агенты Правительства» и «квази-холдинги») - именно с этими моделями соотносятся большинство из активно обсуждавшихся предложений по созданию госкорпораций («Росрыбфлот», «Геологоразведка», «Автодор», по закупке лекарств, по экспорту зерна и т.п.). Внимание к модели «агенты Правительства», вероятно, связано с постоянным стремлением усилить и расширить функции государства, которое объективно усиливается при низком внимании к качеству косвенных инструментов регулирования и качества их администрирования. [6]
По-видимому, модель госкорпорации задала более высокую планку ведомственных амбиций и претензий: уже не на создание ОАО с государственным участием (а необходимость реструктуризации государственной собственности по ряду подотраслей, «аутсорсинга» выполнения отдельных функций государственных органов представляется достаточно обоснованной), а на создание госкорпораций (в том числе «зонтичных»).
1) Профиль большинства государственных корпораций, их целевые виды деятельности также затрудняют правительственный контроль над ними, так как подразумевается выполнение нестандартных, не имеющих аналогов проектов. Продвижение инноваций, возложенное на ряд корпораций, неизбежно означает высокую степень риска и неопределенности, и в этих условиях государственный контроль не может отличить «естественные» неудачные результаты инновационных экспериментов от результатов некомпетентного и недобросовестного управления.
2) Предусмотренные принятыми законами механизмы в основном не позволяют осуществлять эффективный контроль со стороны государства за степенью соответствия деятельности государственных корпораций установленным целям. В большинстве случаев отсутствуют необходимые для этого критерии и процедуры, что противоречит основным принципам реформы государственного управления и делает государственные корпорации слабо управляемыми.[14]
3) В имеющихся механизмах контроля со стороны учредителя (государства) за персональным составом руководящих органов государственных корпораций отсутствует единообразие, что делает эффективный контроль со стороны учредителя технически громоздким, а по мере роста количества государственных корпораций – практически невозможным.
4) Функции, выполняемые государственными корпорациями, могут и должны выполняться либо частными предпринимателями, либо федеральными министерствами, агентствами и службами, либо государственными учреждениями, либо коммерческими организациями, в капитале которых участвует государство.
5) К числу мер государственной политики, осуществление которых следует начать незамедлительно, должны быть:
- возвращение властных функций (нормотворческих, надзорных, контрольных, правоприменительных) от всех созданных государственных корпораций государству и фвный законодательный запрет на передачу им таких функций;
- установление единообразных правил формирования руководящих органов государственных корпораций и контроля за их деятельностью со стороны государства;
- разработка и реализация программы акционирования и последующей приватизации государственных корпораций.
В качестве «открывающихся возможностей» я выделю следующие:
(1) формирование новых субъектов выработки и реализации экономической политики, особенно применительно к развитию новых секторов экономики; формирование «площадок» для консолидации новых властных элит, заинтересованных в диверсификации и инновациях; персонификация ответственности;
(2) осуществление деятельности, ориентированной на долгосрочную перспективу, за счет автономности, меньшей зависимости от политической конъюнктуры, наличия «запаса» денежных ресурсов; реализация программно-целевого подхода при наличии возможностей гибкого использования ресурсов;
(3) отработка отдельных решений по возможным новым инструментам стимулирования экономического развития, развития частно-государственного партнерства (не только в реализации проектов, но и в определении приоритетов развития), реструктуризации государственного сектора экономики; проработка отдельных направлений совершенствования административной системы.[16]
Наиболее значимыми угрозами (с позиций обеспечения устойчивого долгосрочного экономического развития) мне представляются:
(1) снижение результативности (применительно к долгосрочным задачам) и эффективности деятельности госкорпораций, нерациональное расширение финансовых и имущественных обязательств государства по обеспечению их деятельности вследствие неразвитой системы представления интересов «стейкхолдеров», нечеткости стратегического места и роли конкретных госкорпораций, рисков «теневого» лоббирования интересов различных сторон, усиления ситуативности в принятии решений, «размывания» ответственности как между Правительством и госкорпорациями, так и наблюдательными советами и менеджментом в самих госкорпорациях, отсутствия у представителей государственных органов власти значимых мотиваций к принципиальному совершенствованию корпоративного управления в госкорпорациях;
(2) общее усиление консолидации ресурсов на поддержке развития крупного и сверхкрупного бизнеса (преимущественно государственного сектора экономики), распространение «перекрестного» взаимодействия госкорпораций;
(3) ухудшение бизнес-среды ввиду недостаточной предсказуемости деятельности госкорпораций, рисков нарушения условий для справедливой конкуренции, злоупотребления правами (полномочиями);