Третий параметр отнесения политической ситуации к категории "окна политически возможного" - отсутствие близких политических ограничений, к которым относятся выборы, избирательные кампании и все неприятности, которые с ними связываются. Причем чем дальше мы продвигаемся по пути превращения в демократию (хотя бы имитационную демократию), тем более серьезным является для нас этот фактор. Скажем, если бы в период начала реформ нам грозили выборы, например в марте 1992 года, - это не было бы серьезным фактором ломки нормальной экономической политики. Но уже осенью 1993 года выяснилось, что приближающиеся выборы и принятие Конституции оказались тем фактором, который поставил под сомнение разумную политику и не дал ей реализоваться. Еще более значимыми оказались в этом смысле выборы 1995-го и 1996 годов.
"Окно" открывается в том случае, если в политической перспективе (по крайней мере два года) нет парламентских или президентских выборов. Иначе провести разумные и комплексные преобразования не удастся. Они будут принесены в жертву очередному приступу предвыборного популизма, как это произошло осенью 1993 года, когда в целом ситуация казалась благоприятной для проведения политики реформ, но декабрьские выборы в Государственную Думу принципиально изменили политическую картину в пользу популизма. Нужно иметь хотя бы полтора - два года для того, чтобы осуществлять более серьезные и трудные меры. чем манипуляции со ставкой рефинансирования, прежде всего долгосрочные меры фискального оздоровления. До конца 1996 - начала 1997 годов такой возможности открытого "окна" у нас не было.
Наконец, четвертый критерий - наличие программы преобразований, программы углубления реформ и команды, способной ее реализовать, а также наличие готовности во власти эти реформы поддержать. В разные периоды этот фактор в той или иной степени присутствовал, но, по-моему, до начала 1997 года реформаторы в правительстве отрабатывали тот задел, который в основном был создан в конце 1991 -начале 1992 года. Не было принципиально новых программных наработок, которые появились в начале 1997 года.
По всем этим критериям, то, что сложилось к началу 1997 года, было действительно "окном возможного". Два года до ближайших выборов. Достаточно для того, чтобы начать преобразования и получить некоторые результаты от них. Создан задел серьезных наработок по налоговому законодательству, по бюджетному законодательству, по институциональным реформам, по реформе естественных монополий, по реформированию социальной сферы и т.д. Есть готовность команды реформаторов. И самое главное - налицо настоящий глубокий кризис: фискальный кризис, а также финансовый кризис, развивающийся на базе фискального кризиса. Он действительно потрясает не только элиту, но и все общество, а для элиты ставит вопрос о самосохранении. Она хочет выжить и физически, и как элита и готова применять горькие лекарства, готова к тому, что отдача будет не сегодня, а чуть позже.
Все это позволило, начиная с марта 1997 года, провести тот набор преобразований, который в основном вписывается в рамки финансового регулирования: это и разработка нового налогового законодательства, нового бюджетного кодекса, системы конкурсных государственных закупок, которая позволяет экономить бюджетные средства, это переход к денежной приватизации, решающей фискальные, а не какие-то другие проблемы, это создание среднесрочного горизонта финансового планирования, введение определенных лимитов на государственные расходы и т.д. То есть главная задача - минимизировать государственные обязательства и фактические государственные расходы, застабилизировать налоговое бремя, изменив его структуру. Второй набор - институциональные реформы. Это касается и контроля естественных монополий, и разработки пенсионной реформы, и всего, связанного с земельной реформой (создание рынка земли, ипотеки и т.д.). И наконец, третий набор -меры социального регулирования, которые позволяют снизить бюджетное бремя в долгосрочном периоде, реформы здравоохранения, образования (переход здесь к подушному финансированию не учреждений, а социальных услуг), меры по упорядочению системы социальных пособий и т.д.
Конечно, процессы развиваются неоднозначно. Можно выделить два этапа. С марта примерно до июля 1997 года реформы шли достаточно быстро и эффективно. Есть показатель этой успешности, более объективизированный, чем личные наблюдения, - собираемость налогов. Налогоплательщик, особенно институированный, очень хорошо реагирует на подлинную активное гь в области финансового регулирования. Он начинает платить налоги, реагируя на то, что государство делает п области сокращения своих обязательств, на то, что оно делает с реструктуризацией налоговой недоимки, с обращением взыскания на имущество должника и т.д.
А вот с июля 1997 года и субъективные, и объективные показатели начинают идти вниз. Прежде всего это касается собираемости налогов, потому что во многом налогоплательщики перестали всерьез рассматривать меры по финансовому регулированию как реальные, рассчитанные не только на то, чтобы их объявить, но и на то, чтобы их реализовать. Наконец, известные события ноября 1997 года, попытка посредством провоцирования громких политических скандалов "выдавить" реформаторов из правительства, настолько осложнили ситуацию, что возникает вопрос, открыто ли еще это "окно" или оно уже захлопнулось? Во всяком случае период времени, оставшийся до начала избирательной кампании (даже если выборы в парламент будут в срок), далеко не достаточен для того, чтобы запустить такие серьезные вещи, как, скажем, реформа пенсионной системы даже в том "секвестированном" виде, в котором она сейчас предлагается. И даже если предположить, что события будут развиваться самым лучшим образом и во властных структурах будет достигнуто некое понимание необходимости вернуться к тому темпу преобразований, который был взят изначально, времени уже остается очень мало.
Одна из основных проблем второго "окна политически возможного" состоит в том, что сопротивление противников "конкретных" реформ второй стадии (та или иная корпорация, естественная монополия с отрядом занятых на ней) гораздо более организовано и динамично, чем сопротивление противников "общих" реформ на их первой стадии (население в целом, вкладчики в банковские учреждения в целом, пенсионеры в целом и т.п.). Это видно хотя бы на примере взаимодействия правительства России с Газпромом и РАО ЕЭС.
Здесь перед нами вообще острейшая дилемма проведения либеральной экономической политики: выигрыши от нее равномерно получают все, поэтому каждый не чувствует сгбя выигрывающим относительно других. Это психологически малозаметные выигрыши, проигрыши же четко связаны с определенными корпоративными, социальными, ведомственными, региональными группами. Так, отмена налоговых льгот несет вполне конкретный финансовый ущерб определенным весьма политически влиятельным корпорациям, что мобилизует сильное политическое сопротивление. В результате же такой отмены может быть облегчено финансовое бремя для всех налогоплательщиков, что очень полезно для экономики, но не мобилизует адекватной политической поддержки. Соответственно, невозможно решить эти задачи без решения проблем государственной бюрократии, ее качества и готовности содействовать реформам.
Почему? Какие политические проблемы определили недостаточно эффективное использование того "окна", которое было и, возможно, еще все-таки приоткрыто? Я бы выделил здесь четыре момента разной степени значимости.
Первое. Принцип команды, хорошо себя зарекомендовавший в условиях первого "огна возможного" (героический период российских реформ), наталкивается в условиях второго "окна" на три трудноопределимых препятствия: неготовность и некачественность государственной бюрократии; ненадежность, временность поддержки политического руководства страны, избыточно подверженного лоббистским влияниям; деструктивная позиция федеральной законодательной власти в условиях, когда соответствующее законодательное обеспечение реформ является обязательным условием их эффективности.
Мы постоянно наталкиваемся на то, что реформы идут в слишком разных плоскостях, например в региональной плоскости. Реформаторы вынуждены постоянно взаимодействовать с региональными элитами. Они постоянно наталкиваются на пределы в федеральном законодательстве, а проводить реформы на основе указов исполнительной власти становится все труднее. В частности, печальная судьба налогового реформирования говорит о том, что здесь мы выходим за прежние пределы. Масштаб задач диктует необходимость перехода от кризисного управления, каковым является метод команды, к некоему нормальному управлению реформами, невозможному без создания достаточно широких прореформистских политических и общественных коалиций.
Второе, с этим же связанное, — законодательная база, парламент. Представляется. что в ближайшее время парламентские выборы в России станут более важными, чем президентские, независимо от того, сохранится ли тот перекос в сторону президентской власти, который зафиксирован в Конституции, или ситуация как-то изменится. В отличие, скажем, от 1995—1996 годов, когда выборы в парламент были всего лишь "праймерис" по отношению к президентским выборам. Следующие выборы в парламент будут иметь очень большое значение потому, что без нормального взаимодействия правительства и парламента, без принятия действительно нормального законодательства, прежде всего фискального, мы дальше продвинуться не сможем. Механизм парламентского большинства, штампующего нужные законы, будет крайне необходим.