Первым документом, регулировавшим проведение «кадастрового учета» в России, можно назвать «Русскую правду» (XI-XII век). Уже в этом документе земли были классифицированы по угодьям и, соответственно, границы этих угодий в тот период определялись на местности. Сохранились до наших дней и татарские переписи княжеских земель, датированные XIII веком. Так же, как и сейчас, велись они для целей налогообложения – определения размера дани.
В XVI веке в России было создано специализированное учреждение – Поместный приказ. Функции этого учреждения были во многом схожи с функциями нынешних кадастровых палат, регистрационных служб и, отчасти, налоговых органов. В писцовых книгах велся качественный и количественный учет угодий (кадастровая палата), фиксировались сведения обо всех сделках с землей (регистрационная служба), определялась величина земельного налога (налоговая). Помимо этого, Поместный приказ был мощным статистическим органом.
Реформы Петра I полностью разрушили систему Поместного приказа. Вместо подворного обложения, учитывавшего наличие имущества у налогоплательщиков, была введена подушная подать. Для ее расчета использовалась сумма, необходимая для содержания армии и число душ мужского пола. При таком подходе кадастр утратил, конечно, свое значение. Однако именно Петр, любивший технические новинки, впервые применил в России геодезические измерения на местности угломерным прибором. Ему же впервые пришла идея, такая актуальная сегодня, о сплошном межевании. Однако ему так и не удалось ее осуществить, и попытка провести сплошное межевание в России была предпринята лишь спустя 30 лет после его смерти.
Первое сплошное межевание началось в 1754 году и – помню эту фразу со школы – сопровождалось частыми земельными спорами. Оно зачастую было основано на записях писцовых книг. А эти записи, в свою очередь, составлялись на основе устных показаний владельцев – на планах границы участков не указывались. Помимо этого, первое генеральное межевание предполагало «привязку» всех земельных участков к владельцам, то есть, выявлялись самовольно занятые земельные участки из казенных земель.
Генеральное межевание 1766 года предполагало «привязку» земельных участков к административным единицам, городам и селам, и закрепило фактические владения. Для разрешения земельных споров были созданы специальные комиссии. В процессе проведения генерального межевания был создан обширный картографический материал – поземельные карты. Однако сведения о качестве земель не собирались.
Отмена крепостного права в 1861 году, вовлекшая помещичьи и крестьянские земли в активный рыночный оборот, ликвидация подушного налога в 1888 году – все это послужило причиной новых обширных кадастровых изысканий. Взвалили на себя эту функцию земские учреждения. Работа проводилась масштабная – оценивалось и состояние почвенного покрова, и урожайность культур, и даже «удаленность от пунктов реализации продукции и баз снабжения материально-техническими ресурсами» (это из современной методики оценки земель). Учитывались и масса других показателей. Считается, что именно в тот период появились такие науки, как оценочная статистика и почвоведение.
Вся эта колоссальная работа оказалась никому не нужной с приходом новой власти в 1917 году. Декрет 1918 года «О социализации земли» признал равное пользование землей. Частная собственность, все знают, была упразднена – земля передавалась бесплатно в постоянное (бессрочное) пользование и перестала быть предметом сделок. А, соответственно, и предметом налогообложения. Во времена советской власти велся, в основном, только кадастр сельскохозяйственных угодий.
В 1928 году национализация земли была провозглашена Земельным кодексом СССР, который фактически и закрепил основные черты земельных отношений в Советском Союзе до 1989 года. Таким образом, все земли в СССР принадлежали государству. Все сделки с землей - купля-продажа, аренда, залог и проч. были запрещены. Сельскохозяйственные предприятия получали землю в бесплатное и бессрочное пользование. Государство, являясь собственником, имело право перераспределять землю между предприятиями, изымать ее для несельскохозяйственного использования, распоряжаться иным способом. Сельскохозяйственные предприятия, в свою очередь, выделяли из данных им в пользование угодий, участки для ведения личного подсобного хозяйства (ЛПХ) сельскими жителями, около 0,20 гектара. Определенную часть земель хозяйства выделяли населению, своим работникам в своих полях - для посадки картофеля, овощей. Эти земли не закреплялись за семьей, предоставлялись на сезон, часто обрабатывались коллективно. Кроме того, существовали коллективные выгоны, сенокосы для домашнего скота. Адекватной формой сельскохозяйственного предприятия при такой системе аграрного производства стали колхозы и совхозы - крупные государственные предприятия с назначаемым руководителем, подотчетные государственным органам управления в своей деятельности и со значительным наемным персоналом работников.
Данная система в основных своих чертах была сформирована в СССР в конце 1930-х годов и далее лишь трансформировалась в рамках сложившейся парадигмы. Шесть десятилетий развития продемонстрировали, с одной стороны, достаточную устойчивость ее внутренней структуры, адекватность решаемым задачам, но с другой стороны, выявили две ее основные проблемы, решение которых оказалось невозможным без изменения принципиальных основ системы государственного сельского хозяйства. Первая из этих проблем - недостаток эндогенных экономических стимулов хозяйственной деятельности предприятий. Второй проблемой являлось отсутствие действенного механизма мотивации труда внутри хозяйств. Обе проблемы были осознаны уже в 1950-е годы.
В середине 1960-х годов был введен экономический регулятор - прибыль, которая немедленно превратилась в некоторый счетный бухгалтерский и статистический показатель, но так и не стала реальным стимулом для производства. Советское сельское хозяйство, несмотря на непрекращающийся процесс реформ, постепенно сползало в стагнацию. Таким образом, система государственного сельского хозяйства к 1990-м годам достигла предела своего саморазвития, она стала тормозом технического прогресса в отрасли, а ее реформирование упиралось в необходимость замены системообразующих принципов. Встал вопрос о необходимости создания в аграрном секторе производственных единиц, способных самостоятельно хозяйствовать в новых условиях, чего колхозы и совхозы в их прежнем виде делать принципиально не могли. Прежде всего, были созданы возможности для развития семейных фермерских хозяйств. В 1987 году в СССР начались эксперименты с фермерскими хозяйствами. С принятием кооперативного законодательства в 1988 году семейные хозяйства стали возникать под видом сельскохозяйственных производственных кооперативов. Первые фермерские хозяйства и сельскохозяйственные кооперативы получили право арендовать землю у крупных хозяйств за плату.
В 1989 году был принят Закон «Основы земельного законодательства СССР», в котором был введен новый титул на землю - пожизненное наследуемое владение. Его введение было обусловлено компромиссом между необходимостью дать определенную земельную самостоятельность нарождающимся частным сельскохозяйственным предприятиями и социально-политической невозможностью введения полномасштабной земельной собственности в стране. Также «Основы земельного законодательства» 1989 года ввели земельную аренду в исключительных случаях и принцип платности землепользования. Впервые за все годы Советской власти был введен земельный налог. Тем не менее, земельные отношения в стране оставались в своей основе прежними, радикальных изменений ни в структуре земельных отношений, ни в структуре сельского хозяйства не произошло.
В Законах РФ от 22 ноября 1990 г. «О земельной реформе» и от 23 ноября 1990г. в соответствии с Конституцией было закреплено право частной собственности на землю. Работникам и членам колхозов и совхозов было предоставлено право на получение земельной доли при выходе из колхозов и колхозов для организации крестьянского хозяйства, то есть у них появилось право собственности на земельную долю. Предусмотрено также предоставление в частную собственность земельных участков гражданам для личных подсобных хозяйств.
В период с ноября 1989 г. по март 1990 г. Верховным советом СССР были приняты законы об аренде, о собственности и о земле. Эти законы разрешили гражданам арендовать земельные участки как внутри, так и вне колхозов и совхозов. Данные законы также предоставили право владения землей, включая наследуемое право работать на земле, но без прав купли-продажи и залога земли.
К началу земельных реформ 1990 гг. в России сформировался многоцелевой Государственный земельный кадастр как единая интегрированная система сведений о правовом, природном и экономическом положении земель, направленная на решение задач управления в различных сферах экономики.
В конце 1990 года Верховный Совет РСФСР одобрил пакет, состоящий из трех законодательных актов по земельной и аграрной реформе: Закон о крестьянском хозяйстве, Закон о земельной реформе и Закон о социальном развитии в сельской местности. Эти законы дали крестьянам право продажи земли районному Совету, обеспечили механизм наделения крестьян землей, освободили крестьянские хозяйства от госзакупок, земельного налога на 5 лет, разрешили использовать наемный труд и обеспечили гибкий максимальный размер землевладения.
С августа 1991 г. проведение аграрной и земельной реформ осуществлялось в границах территории всей страны. В декабре 1991 г. вышел Указ Президента «О неотложных мерах по проведению земельной реформы» и Постановление Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов». На основании этих документов колхозы и совхозы должны были принять решение о переходе к частной собственности.