- сложно контролировать предоставление кредитов частному сектору;
- внутреннее предложение относительно эластично;
- внешнее долговое финансирование относительно дорого или ограничено из-за значительного бремени внешней задолженности, тогда как существующая внутренняя задолженность незначительна;
- сопровождающая переходный период инфляция достигла высоких темпов или представляется абсолютно неизбежной.
Проблема финансирования дефицита государственного бюджета в переходной экономике
Долгосрочная напряженность в бюджетно-налоговой сфере и ее причины
Под напряженностью в бюджетно-налоговой сфере, как правило, понимается возможность выбора макроэкономических решений в условиях, когда разрыв между государственными расходами и доходами бюджета возрастает. Долгосрочная напряженность связана с увеличением указанного разрыва на протяжении ряда лет. Она возникает вследствие устойчивой тенденции к опережению темпа роста доли государственных расходов в ВВП над темпом роста доли налоговых поступлений.
В индустриальных экономиках в целях стимулирования долгосрочного экономического роста проводятся реформы налоговых систем, нацеленные на снижение ставок и расширение базы налогообложения. Если снижение ставок налогообложения не сопровождается адекватным расширением налоговой базы, (то есть совокупности облагаемых налогами доходов) то в ходе такой реформы налоговые поступления в государственный бюджет неизбежно снижаются, а бюджетная напряженность возрастает.
Как показывает опыт индустриальных стран, эта проблема не может быть разрешена без сокращения или отмены скидок и льгот в налогообложении, а также без устранения различных "лазеек" в законодательстве, позволяющих избегать уплаты налогов. Попытки осуществления стимулирующей налоговой реформы без соответствующего ограничения государственных расходов и изменения их структуры также способствуют долгосрочному росту бюджетной напряженности. Поэтому, несмотря на то, что в долгосрочной перспективе в индустриальных странах происходит рост налоговых поступлений в государственный бюджет, усиливается и действие факторов, ограничивающих этот рост.
В переходных экономиках проблема снижения налоговых поступлений в бюджет и увеличения по этой причине бюджетной напряженности носит еще более острый характер, чем в индустриальных странах, из-за нескольких специфических обстоятельств:
- Одной из главных причин сокращения налоговых поступлений в государственный бюджет в переходный период является спад производства в государственном секторе экономики и сокращение объемов государственной розничной торговли. В результате снижаются поступления от основных видов налогов: от налогов на прибыль и доходы предприятий, налогов на заработную плату, налогов на добавленную стоимость и других косвенных налогов.
- В то же время в общей сумме налоговых поступлений в государственный бюджет крайне незначительной оказалась доля негосударственного сектора, который остается практически неохваченным налоговой сетью, в основном по причинам слабости налоговой политики правительства и организации взимания налогов. Льготы фирмам частного сектора не всегда экономически оправданы.
- Тенденция к снижению доходов государственного бюджета обусловлена также и недостатками в построении налоговых систем в переходных экономиках. Например, резкий переход от налога с оборота к налогу на добавленную стоимость (НДС) и акцизным сборам привел к незапланированным чистым потерям в бюджетных поступлениях. Из-за либерализации внешней торговли и неэффективности таможенного контроля на новых границах снизились налоговые поступления от торговли.
- Особенно важным фактором увеличения бюджетной напряженности из-за снижения налоговых поступлений в переходных экономиках являются многочисленные случаи освобождения от уплаты всех основных налогов. Число этих неоправданных освобождения увеличивается во всех странах бывшего СССР - например, в 1996 г. налоговые платежи крупнейшего не только в России, но и в мировой экономике концерна "Газпром" составили около 4 млрд. долл., тогда как в случае освобождения его от налоговых привилегий эта сумма была бы более чем вдвое выше и, соответствуя 2-3 % ВВП, могла бы существенно сократить бюджетный дефицит.
- В условиях перехода к рыночной экономике жизненно важное значение приобрело внедрение современной организации взимания налогов. Большинство переходных экономик столкнулось с серьезными трудностями в решении основных задач налоговой администрации - в идентификации налогоплательщиков, в разработке правил подачи налоговых деклараций и уплаты налогов, в организации взимания налогов и обучения налогоплательщиков. Многочисленные проблемы с соблюдением налоговых обязательств в сочетании с низкой заработной платой налоговых инспекторов создали атмосферу коррупции и массовых уклонений от уплаты налогов. Уклонению от налогов способствовал также рост числа бартерных операций и существование режимов множественных обменных курсов валюты. Эта ситуация особенно характерна для нашей страны.
- В некоторых переходных экономиках порожденные тенденцией к децентрализации сложности в отношениях с административными регионами привели к продолжительным спорам по поводу распределения налоговых поступлений. В результате местные органы управления задерживают перечисление средств в государственный бюджет или перечисляют их в недостаточном объеме.[19]
В основе динамики государственных расходов в долгосрочном плане лежат изменения демографического состава населения. В тех странах, где в численности населения устойчиво возрастает доля пожилых людей (а к этой группе относятся многие индустриальные и переходные экономики, в том числе и российская), государственные расходы неизбежно возрастают по линии пенсий, мер социальной защиты, выплат пособий по социальному обеспечению, а также увеличения ассигнований на здравоохранение и образование.
В странах с относительно молодым населением увеличиваются государственные расходы, прежде всего на образование и создание растущего числа новых рабочих мест. Эти расходы оказываются особенно существенными, если значительная часть основных фондов физически изношена или морально устарела, что характерно для многих переходных экономик.
Теоретически такие капиталовложения могут частично финансироваться за счет, например, сокращения расходов на оборону и получения так называемых "мирных дивидендов" или за счет доходов от приватизации части предприятий государственного сектора. Однако ликвидация существующих арсеналов оружия (особенно ядерного и химического) и сокращение численности вооруженных сил также требует дополнительных расходов, в том числе и социального назначения.
Доходы от приватизации нередко оказываются весьма ограниченными, неустойчивыми и недостаточными для покрытия социальных издержек приватизации, связанных, в частности, с ростом безработицы, который является особенно болезненным при отсутствии во многих переходных экономиках развитой инфраструктуры рынка труда.
И в индустриальных, и в переходных экономиках доля государственных расходов на различные социальные трансферты и субсидии (включая государственные пенсии) особенно значительна. В индустриальных странах в 1960 г. она в среднем не превышала 8 % ВВП, а к 1992 г. достигла 22 % ВВП, причем во Франции, Италии, Норвегии и Швеции в 1992 г. эта доля составила около одной трети ВВП.
Хотя военные бюджеты многих индустриальных стран (и особенно США) после окончания "холодной войны" были заметно сокращены, "мирные дивиденды" оказались более чем полностью "поглощенными" ростом государственных трансфертов. Резкое увеличение пенсионных выплат служит главной причиной высокого уровня государственных расходов в странах Вышеградской группы. В сочетании с относительно низким пенсионным возрастом и высокой долей пожилого населения это служит фактором устойчивой бюджетной напряженности.[20]
Среди восточноевропейских стран с переходной экономикой Россия является одним из лидеров по темпам роста доли социальных расходов в ВВП. При этом эффективность использования социальных ассигнований в нашей стране, особенно в системах обеспечения малоимущих и социального обеспечения, очень низка.
Краткосрочная бюджетная напряженность и ее причины
Краткосрочная бюджетная напряженность возникает в результате любого резкого сокращения поступлений по сравнению с первоначальными бюджетными наметками и запланированными расходами. Это происходит, главным образом, из-за недостаточного учета возможного изменения обстоятельств, тем более в переходных экономиках, где нередко отсутствует необходимый опыт макроэкономического прогнозирования.
В периоды военных и других социальных конфликтов, в условиях засухи, неурожаев и иных стихийных бедствий государственные расходы значительно увеличиваются - в том числе, например, на финансирование выплат различных социальных пособий (в переходных экономиках - пособий беженцам из социально нестабильных регионов). Когда такой рост расходов не сопровождается соответствующим увеличением доходов бюджета, правительство вынуждено либо выпускать государственные займы в целях мобилизации дополнительных ресурсов (что сопровождается ростом государственной задолженности), либо получать кредиты в Центральном Банке по льготным ставкам, что, при прочих равных условиях, может способствовать увеличению темпов роста денежной массы и уровня инфляции.