Ни горное, ни гражданское законодательство не препятствует введению в горное право понятия горного сервитута – права ограниченного пользования участком недр, устанавливаемого в интересах лица, осуществляющего пользование участком недр. Предлагаемое понятие в полной мере соответствует природе сервитута как ограниченного права пользования, поскольку при недропользовании зачастую возникают коллизии прав пользователей участками недр. В большинстве случаев лицо, требующее установления горного сервитута, не может в необходимом объеме осуществлять свои права недропользователя, не осуществив ограниченное использование смежного участка недр. В зависимости от целей использования участка недр в горном праве можно различать публичный и частный горные сервитуты.
Право граждан на пребывание с научными, учебными, культурными, спортивными и оздоровительными целями на особо охраняемых геологических объектах (научных и учебных полигонах, в геологических заповедниках, заказниках, памятниках природы, естественных пещерах, а также подземных выработках, имеющих санаторно-оздоровительное назначение) не требует процедуры оформления ими специальных прав недропользования (лицензирования). Такое право ограниченного пользования участками недр можно рассматривать как публичный горный сервитут. Пользование участком недр в порядке, предусматриваемом публичным горным сервитутом, должно осуществляться без существенного нарушения целостности недр.
К частному горному сервитуту следует отнести право ограниченного пользования смежными горными отводами для целей пользования недрами. Подобные отношения возникают между двумя и более недропользователями в следующих ситуациях:
- при технологически общих горно-подготовительных работах на двух и более горных отводах (проходка водосливных канав, дренажных подземных горных выработок и др.);
- при совместном технологическом размещении горно-технических сооружений (дамб, насыпей, отвалов и др.);
- при технологическом размещении вспомогательных объектов, значительно оторванных от собственного участка недр (скважин заводнения нефтяных пластов, скважин водопонижения карьеров и др.);
- при одновременном производстве добычи полезных ископаемых открытым и подземным способами (в том числе на объектах с различными видами полезных ископаемых);
- при одновременном производстве различных видов недропользования (разведки и добычи полезных ископаемых, добычи и подземного строительства, не связанного с добычей минерального сырья).
Как и в случае земельного сервитута, горный сервитут должен устанавливаться по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и пользователем или владельцем (государством) смежного участка недр. Пользователь или собственник участка недр, обремененного сервитутом, вправе требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях горного сервитута спор может разрешаться судом по иску лица, требующего установления сервитута. Право государственной собственности на недра, их значимость для России требуют, чтобы понятия и виды горных сервитутов (публичного и частного) были бы закреплены в горном законодательстве. Перечень частных горных сервитутов должен быть исчерпывающим и изменения в него следует вносить только федеральным законом.
В истории горного права России Горным уставом редакции 1902 г. (Савич Г.Г., 1907) специально рассматривался регламент ограниченного пользования смежными горными отводами, которым дозволялось проведение горно-подготовительных работ и размещение горно-технических сооружений на чужой территории при условии возмещения понесенных владельцами отводов убытков. Следует и сегодня регулирование отношений по смежным горным, геологическим и земельным отводам перенести из области административного права в сферу действия гражданского права с обеспечением хозяйственных интересов владельцев смежных участков.
При согласовании ограниченного доступа к недрам с представителями малочисленных народов возникают те же проблемы, связанные с требованием внесения несоразмерной оплаты, как и при получении полного права пользования участками недр. С введением горного и земельного сервитутов в целях недропользования споры, связанные с порядком установления сервитутов и размером платы за них, будут рассматриваться судами.
К ВОПРОСУ О “ПРЯМОМ” РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ
В основу российской модели соглашений о разделе продукции (СРП) положена так называемая “индонезийская модель”, предусматривающая трехступенчатую схему раздела:
- вначале из полученной инвестором продукции выделяется часть, направляемая государству в виде платежей за пользование недрами (роялти, ренталс);
- затем выделяется часть, идущая на возмещение понесенных затрат (компенсационная продукция);
- оставшаяся часть (прибыльная продукция) делится между государством и инвестором в оговоренной пропорции; на последней стадии инвестор уплачивает налог на прибыль, налогооблагаемой базой которого является доля инвестора от прибыльной продукции.
Мировой опыт знает и модели с так называемым “прямым” разделом продукции, которые предусматривают раздел продукции непосредственно на долю государства и долю инвестора. То есть при “прямом” разделе отсутствует стадия выделения компенсационной продукции. В таком случае раздел продукции может быть:
- двухступенчатым (как в Перу), когда государство отказывается от взимания роялти, устанавливает для компании более благоприятные, чем в индонезийской модели”, пропорции раздела, но вводит подоходный налог на всю долю выделенной инвестору нефти;
- одноступенчатым (как в Ливии), когда государство сразу устанавливает повышенные в свою пользу условия раздела, но освобождает инвестора от подоходного налога и платежей роялти.
Выбор оптимальной схемы раздела зависит от многих факторов. Например, схемы прямого раздела продукции без взимания подоходного налога могут оказаться неудобньми для иностранных инвесторов, так как порождают проблемы, связанные с возможностью фактически двойного налогообложения их доходов. Один раз в косвенной форме доходы инвестора уменьшаются в принимающей стране за счет уменьшения его доли продукции. Второй раз его доходы могут быть обложены налогом в той стране, где инвестор зарегистрирован как налогоплательщик, обязанный уплачивать подоходный налог либо по месту деятельности, либо по месту регистрации.
Опыт реализации российского Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции” показывает, что формирование правовой базы СРП на основе только “индонезийской модели” не позволяет учесть все многообразие экономико-географических, горно-геологических, социально-экономических условий, в которых приходится осуществлять проекты на условиях СРП. Очевидно, что соглашения по новым месторождениям шельфа Сахалина или Баренцева моря будут существенно отличаться по набору условий и взаимных обязательств сторон от соглашений по старым месторождениям типа Самотлора.
Многочисленные претензии к операторам соглашений по поводу затрат, которые могут быть отнесены на компенсационную продукцию, неопределенность с историческими затратами государства по старым месторождениям тормозят процесс как подготовки, так и реализации соглашений. Не случайно за 1997-2000 гг. подписано всего одно соглашение между Российской Федерацией и ОАО “Нижневартовскнефтегаз” по разработке южной части Самотлорского месторождения, в то время как федеральными законами возможность заключения СРП предоставлена применительно к 22 крупным объектам.
Понимание необходимости дополнить российскую модель СРП другими возможными схемами раздела зафиксировано Российской Федерацией в лице Правительства РФ и администрации Ханты-Мансийского АО при подписании СРП по Самотлору в конце 1999 г. В тексте соглашения содержится положение, согласно которому “государство совместно с инвестором в течение двух лет проводит работу по подготовке необходимых законодательных и нормативных актов для перехода на раздел продукции полностью в натуральном выражении (нефтью) с заменой уплаты всех налогов передачей государству причитающейся ему доли продукции”.
В связи с этим в мае 2000 г. в Государственную Думу внесен законопроект, предусматривающий дополнение Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции” новой схемой “прямого” раздела продукции без взимания каких-либо налогов и платежей. Законопроект внесли депутаты Государственной Думы Ю.Д.Маслюков, А.Ю.Михайлов, Г.И.Райков и К.В.Ремчуков. Эта законодательная инициатива получила поддержку при ее обсуждении в Государственной Думе на уровне комитетов и рабочих групп и имеет хорошие перспективы одобрения на пленарном заседании в период осенней сессии 2000 г. По-видимому, всем участникам обсуждения законопроекта ясно, что дополнение действующей модели СРП “прямым” разделом не только целесообразно, но и достаточно давно назрело.
Законопроект вызвал бурную дискуссию по поводу правовой сущности действий инвестора по передаче государству причитающейся ему доли продукции, а также по поводу правовой квалификации самой этой доли. В первой своей редакции упомянутый законопроект определял долю продукции, передаваемую государству, как “единый налог”. Это нововведение в случае его законодательного закрепления влекло за собой очень серьезные правовые последствия.