к обвинению Президентом Парламента в срыве экономических реформ, отмене
Конституции, роспуску Верховного Совета и событиям октября 1993 года.
Парламент России и реформы: были ли экономические основания для роспуска
Верховного Совета?
Указ Президента N 1400 от 21 сентября 1993 года и последовавшие затем
события 3-4 октября, безусловно, явились центральными в политической жизни
России со времени подписания Беловежских соглашений о денонсации СССР.
Главное обвинение со стороны Президента бывшему российскому Парламенту
заключалось в "прямом противодействии осуществлению социально-экономических реформ". Попробуем проанализировать, насколько действия Парламента можно интерпретировать таким образом.
В этой связи, напомним судьбу основных столкновений по ключевым экономическим вопросам между Президентом (Правительством) и Парламентом в 1992-1993 гг: - земельная реформа, приватизация, бюджетная политика.
Земля.
На протяжении всего 1992 года разрешение реальной продажи
земли было предметом противоборства различных общественных сил и одним
из главных пунктов претензий Президента РФ Б. Ельцина к Съезду народных
депутатов и Верховному Совету. В конце 1992 года сторонниками Б. Ельцина
был организован сбор подписей (более 1 млн. человек) с требованием референдума по земле. VII съезд отклонил предложение о референдуме, одобрив, вместе
с тем, серию поправок к Конституции в духе требований сторонников Б. Ельцина. В результате был достигнут компромисс, приведший к тому, что проблема частной собственности на землю в течении всего 1993 года ни Президентом, ни Правительством специально не поднималась, что позволяет расценивать их реакцию как удовлетворение достигнутым результатом. В октябре 1993 года земельная реформа получила некоторое развитие (снятие временных ограничений с купли-продажи земли фермеров и пригородных участков горожан), однако, отсутствие политической воли у исполнительной власти так и не позволило достичь сколько-нибудь существенного продвижения в этом важнейшем направлении.
Приватизация.
В 1992 году Президент и Правительство, вопреки
закону о приватизации, ввели в действие систему приватизационных чеков.
Со стороны Верховного Совета противодействия не последовало; государственная программа приватизации на 1992 год также была утверждена без особых проблем. В начале 1993 года парламентской оппозицией была официально выдвинута альтернативная по отношению к проводимой политике приватизации программа - так называемый "четвертый" вариант приватизации (предоставление трудовым коллективам права выкупа до 90% акций своих предприятий по льготным ценам. Оставшиеся 10% и невыкупленные трудовым коллективом акции подлежали продаже на "чековых" аукционах. Все остальные "параметры" приватизации оставались теми же, что и в правительственной программе). Однако, никаких официальных решений, которые бы связывали руки Правительству, ни Верховный Совет, ни Съезд народных депутатов по этому поводу не приняли.
Борьба между Президентом (Правительством) и Верховным Советом на
уровне официальных решений началась лишь в июле 1993 года, когда Верховный Совет приостановил действие Указа Президента N 640 от 8 мая 1993 г. Главным поводом стала слишком высокая, по мнению Парламента, норма обязательной продажи на "чековых" аукционах акций вновь создаваемых акционерных обществ (29%). Эта проблема в самом деле нетривиальна: с одной стороны, государство должно выполнять свои обязательства перед населением по выпущенным ценным бумагам, с другой - слишком велик соблазн введения "особого порядка" для акций перспективных предприятий. Верховный Совет выступал в роли лоббиста администрации этих предприятий - с позиций "4-го варианта приватизации" (передачи акций трудовым коллективам). В последовавшей затем "борьбе" указов и постановлений победу одержало Госкомимущество, все существенные решения исполнительной власти по приватизационной политике формально были подтверждены.
Борьба с концепцией приватизации Госкомимущества со стороны Верховного
Совета была скорее разыгрыванием политической карты, чем целенаправленной
политикой смены модели экономической реформы, к тому же велась она по второстепенному вопросу. Уже во второй половине августа 1993 года внимание оппонентов Правительства переключилось на бюджет и борьбу с Министерством финансов.
Бюджет.
Со времени VI съезда народных депутатов (апрель 1992 года) между Парламентом и Правительством неоднократно возникали серьезные противоречия относительно меры жесткости финансовой и денежной политики.
Прежде всего, это касалось утверждения бюджета и поправок к нему, а также
политики Банка России, подчиненного Парламенту. Наличие разных точек зрения по этим вопросам представляется нам вполне естественным; к тому же, обычно удавалось достичь компромиссов. В частности, несмотря на постоянно возникающие противоречия, Правительство и Банк России (подотчетный парламенту) с весны 1993 года и до настоящего времени (середина 1995 года) действуют весьма скоординировано.
Борьба вокруг принятия уточненного бюджета на 1993 год является весьма
нелицеприятным эпизодом в деятельности Президента и Правительства. 22 июля 1993 г. Парламентом был принят бюджет с дефицитом 22,3 трлн. рублей – около 14% ВВП (хотя Минфин в пропагандистских целях использовал цифру 20%, занижая планируемый ВВП). Верховный Совет, в основном, оставался в рамках ранее принятых государственными органами решений (пришла пора расплачиваться за обещания, данные накануне референдума 25 апреля). Министерству финансов, безусловно, было известно об этих решениях. Однако, ни им, ни Правительством в целом не было своевременно предпринято соответствующих шагов для их изменения либо отмены. (Более того, в ноябре были опубликованы расчеты министерства финансов, из которых следовало, что дефицит бюджета увеличивается до 22,2 трлн. руб. только по решениям Президента и Правительства.)
Министр финансов заявил об абсолютной неприемлемости этого бюджета
и о подготовке предложения для Президента Б. Ельцина наложить вето на закон
о бюджете (что и было вскоре сделано). В одном из своих программных выступлений Президент обрушился на Парламент с обвинениями в сознательном провоцировании инфляции в стране.
Между тем, бюджет 1993 года оказался исполнен в тех же пропорциях
основных характеристик, которые были приняты Верховным Советом (дефицит
превысил доходную часть бюджета). И, кстати, самый большой дефицит в 1993
году имел место именно в IV квартале (в связи с "провалом" бюджетных доходов) - в условиях отсутствия контроля со стороны Парламента и возможности реализации любых мероприятий бюджетной политики со стороны Правительства. Кроме того, Минфин признал долг бюджета по итогам 1993 года в размере около 8 трлн. руб. (4.8% ВВП), который был возвращен в течение I полугодия 1994 года. Таким образом, Президент и Правительство не сумели улучшить бюджетную политику в 1993 году вовсе не из-за позиции Верховного Совета.
Вообще, спор по поводу того, будет ли бюджетный дефицит на несколько
процентов от ВВП больше или меньше - это пример из области обычной государственной практики во всем мире, а не повод для решительного изменения политического режима в стране. К тому же контроль со стороны представительной власти за исполнением бюджета традиционно крайне слаб и Минфин России, например, в условиях непринятого на 1993 год бюджета, продолжал действовать так, как считал нужным. Например, ввел в действие закон о повышении минимальной зарплаты с запозданием на 2-3 месяца (еще до роспуска Верховного Совета).
Рассмотренные примеры противоборства исполнительной и законодательной
властей по вопросам земельной реформы, приватизации и поправок к бюджету
на 1993 год однозначно свидетельствуют об отсутствии сколь-либо целенаправленного или жесткого сопротивления Верховного Совета экономической политике, проводимой Президентом и Правительством. Все основные столкновения в 1992-1993 годах носили скорее "демонстрационный" характер и заканчивались в пользу Президента.
Оснований для применения Президентом столь решительных неконституционных мер в отношении высшего законодательного органа России не было.
Причины политического противостояния "Президент - Парламент", окончившегося появлением Указа N 1400, на наш взгляд, следует искать не в "консервативности" Парламента, который был избран на одних из первых по-настоящему свободных выборах в СССР (1990 год), который избрал Б. Ельцина своим председателем (1990 год) и предоставил ему чрезвычайные полномочия для осуществления экономических реформ (1991 год). Причины - в явных неудачах экономической политики, проводившейся в 1992-1993 гг., в стремлении Президента переложить весь груз ответственности за эти неудачи на Парламент, и, с другой стороны, попытки использования этих ошибок лидерами Парламента для перераспределения власти в пользу Верховного Совета.
Указ N 1400 не был актом борьбы за реформы. Он был актом борьбы за власть.
В конце 1993 года в уникальных политических условиях полного отсутствия
контроля со стороны представительной власти радикальные реформаторы в Правительстве России настойчиво стремились доказать возможность сокращения инфляции, используя для этого исключительно монетарные методы. И, на первый взгляд, события развивались в желаемом направлении: в течение IV квартала 1993 года темпы инфляции заметно - почти вдвое - сократились. Но при этом вновь стали проявляться последствия "переужесточения" денежной политики. Первым и немедленным таким следствием явилось быстрое нарастание взаимных неплатежей между предприятиями. Отношение просроченной задолженности поставщикам к денежным средствам предприятий, сократившееся к середине 1993 года до 83%, затем стало резко расти - до 133% на 1 октября и 190% на 1 января 1994 года.