В связи с ростом числа дотационных регионов и усилением нагрузки на федеральную часть Фонда занятости в 1995 г. возникла объективная потребность в изменении основного принципа ее формирования и поэтапном повышении удельного веса централизованной части Фонда. В том же году было принято решение о двукратном увеличении размера отчислений в федеральную часть Фонда занятости. Попытка повысить долю централизуемых средств до 50% провалилась, поскольку при обсуждении данного вопроса в Федеральном собрании против выступили руководители ряда благополучных регионов, прежде всего Москвы, привыкшие рассматривать фонд занятости своих регионов как составную часть региональных бюджетов. Другой причиной крайне осторожного отношения многих руководителей служб занятости в регионах к идее централизации Фонда было отсутствие законодательно установленного механизма перераспределения средств, единого для всех регионов, исключающего возможность распределения ресурсов из федеральной части по приказам министерства, то есть субъективизм при выделении ресурсов регионам, а также неэффективность использования дотационных средств.
В 1997-1998 гг. возникла принципиально иная ситуация, по сути, поставившая под сомнение само существование федеральной части Фонда занятости. Средний уровень отчислений в федеральную часть снизился с 12% в 1995 г. (за 9 месяцев) до 6,8% в 1997 г. и до 5,6% в 1998 г. В результате федеральная часть Фонда уменьшилась более чем в два раза. Возможности центра маневрировать средствами сократились и его влияние на ситуацию в регионах упало. Средства, реально перераспределенные центром в регионы-реципиенты, уменьшились с 365 млрд. руб. в 1995 г. до 132 млрд. в 1997 г. и 130 млрд руб. в 1998 г. без учета зачета 20-процентной части между регионами и центром (см. табл. 2). Как следствие по 46 регионам суммы выделенных дотаций значительно сократились в абсолютном выражении. Задолженность регионов-доноров в 1997-1998 гг. составляла около половины планируемого объема федеральной части Фонда. Таким образом, в эти годы центр фактически не контролировал ее формирование.
Таблица 2
Реально перечисленные и распределенные средства централизованной части ФЗ за 9 месяцев 1995, 1997 и 1998 гг.
| 1995 г. | 1997 г.* | 1998г. | |
| Собрано отчислений от работодателей, млрд. руб. | 3262 | 5511 | 5366 |
| Реально перечислено в федеральную часть ФЗ, млрд. руб. | 483 | 230 | 298 |
| Перечисления в федеральную часть ФЗ по отношению к 20% собранных средств от работодателей, % | 74 | 21 | 28 |
| Перечислено из 'центра в регионы в виде прямых дотаций, млрд. руб. | 365 | 132 | 130 |
| Прямые дотации из центра по отношению к 20%, собранных средств от работодателей, % | 56 | 12 | 12 |
- Данные приведены без учета инфляции Уровень инфляции за период с сентября 1995 г по сентябрь 1997 г составил 150%
Однако несмотря на неуклонное ухудшение финансового состояния Фонда занятости, система формирования и расходования его средств не изменилась и по сей день:
- подавляющая часть регионов по-прежнему не выполняет финансовые обязательства по перечислениям в федеральную часть,
В 1998 г полностью перечислили средства только два региона - Москва и Оренбургская область (соответственно 23,7 и 21,1%). В результаты федеральная часть ФЗ за 9 месяцев 1998 г. на 68% формировалась за счет названных регионов (на C'i% -за счет Москвы и на 4% - Оренбургской области)
- отсутствуют четко выраженные критерии регулирования финансовых взаимоотношений центра и регионов, в связи с чем дотирование ряда регионов представляется необоснованным или неэффективным (см. табл. 3 и 4).
Таблица 3 содержит данные о регионах, которые в соответствии с распоряжениями Министерства труда РФ получили дотации из центра в 1997 г в двух формах прямые дотации и зачет 20% отчислений в федеральную часть ФЗ Это было бы обоснованным, если бы в данных регионах наблюдался высокий уровень безработи цы или он резко повысился Но названным критериям удовлетворяют регионы, вклю ченныс в таблицу 4, которые не только осуществляли платежи в центр, но и не
Таблица 3
Регионы с относительно низким уровнем безработицы, получавшие прямые и косвенные дотации из центра в 1997 г.
| Уровень регигистриру-емой безрабо-тицы на 1.10.95 | Уровень, регистрируе- мой безработи-цы на 1.10.97 | Доля отчислений в центральную часть ФЗ в % к поступлениям от работодателей за 9 месяцев 1997г. | Перечис-ления из центра в% к расходам за 9месяцев 1997 г. | |
| Карачаево-Черкесская обл. | 3,8 | 1,7 | 0,0 | 6,56 |
| Усть-Ордынский Бурятский АО | 1.7 | 1,8 | 0,0 | 16,97 |
| Калужская область | 2,5 | 2,0 | 0,0 | 2,58 |
| Республика Тьхва | 2,5 | 2,2 | 0,0 | 18,98 |
| Кабардино-балкарская Республика | 2,8 | 2,5 | 0,0 | 9,25 |
| Еврейская АО | 2,9 | 1.5 | 0,0 | 8,36 |
Таблица 4
Регионы с уровнем безработицы, намного превосходящем среднероссийский показатель, не получавшие дотации из центра в 1997 г.
| Уровень регигистриру-емой безрабо-тицы на 1.10.95 | Уровень, регистрируемой безработицы на 1.10.97 | Доля отчислений в центральную часть ФЗ в % к поступлениям от работодателей за 9 месяцев 1997г. | Перечис-ления из центра в% к расходам за 9месяцев 1997 г. |
| Самарская область | 1,6 | 3,9 | 1,17 | 0,00 |
| Эвенкийский АО | 1,4 | 5,6 | 0,00 | 0,00 |
| Читинская область | 2,2 | 6,1 | 2,80 | 0,00 |
| Вологодская область | 2.4 | 4.4 | 3,57 | 0,00 |
| Красноярский край | 2,4 | 3,7 | 0,85 | 0,00 |
| Пермская область | 4,0 | 3,8 | 0,73 | 0,00 |
| Корякский АО | 4,2 | 6,5 | 2,52 | 0,00 |
получали дотации от него. Исключение здесь составляет Карачаево-черкесская Республика, где, по всей видимости, произошло искусственное снижение уровня регистрируемой безработицы и дотации пошли на выплату задолженности по пособиям.
Таким образом, складывавшаяся на протяжении последних пяти лет "свободная" практика финансовых взаимоотношений центра и регионов привела к фактической самоликвидации механизма формирования и перераспределения федеральной части Фонда занятости. Если в 1995 г. можно было говорить о поэтапном переходе к централизации средств фонда занятости, то в настоящее время - о его полной одномоментной централизации, разумеется, при условии разработки единых для всех регионов критериев распределения средств из централизованного Фонда занятости.
Однако возникший хронический дефицит региональных фондов занятости заставил центр (Министерство труда РФ) предпринять определенные шаги по изменению сложившейся ситуации. В конце 1997 г. было принято "Положение о распределении средств Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, централизуемых на федеральном уровне', в котором содержится уточняющая формулировка, касающаяся использования федеральной части Фонда. В соответствии с п. 2.2. Положения эти средства могут использоваться на:
- восполнение дефицита бюджета региональных фондов занятости (не менее 80%), предполагающее выделение дотаций регионам для:
- денежных выплат безработным (текущие выплаты пособий по безработице, включая погашение задолженности; возмещение Пенсионному фонду расходов в связи с оплатой досрочных пенсий безработным; выплата стипендий безработным, проходящим обучение по направлению служб занятости; финансирование доплат к заработку безработным в период их участия в общественных работах);
- оплаты труда основного штата служб занятости (специалистов и профконсультантов) в регионах;