МАП осуществляет государственный контроль за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих организаций и их объединений на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства. Кроме того, этот орган обязан контролировать соблюдение антимонопольного законодательства при приобретении акций или долей в уставном капитале коммерческих организаций.
Система антимонопольного регулирования включает также и меры ответственности за нарушения антимонопольного законодательства. В России это в основном меры административно-организационного воздействия, хотя в некоторых случаях предусматриваются и более строгие меры.
В экономике современных государств всегда существую такие сферы, в которых сохранение и поддержание рыночной конкуренции нецелесообразно по причине её экономической неэффективности или по иным причинам, среди которых – обеспечение системы национальной безопасности страны. Антимонопольная политика, следовательно, не означает ликвидации монополизма вообще. Она должна опираться на основательную инвентаризацию рынков, на их разграничение, на конкурентные рынки и, в принципе, неконкурентные, т.е. такие, где сохранение монополий экономически оправдано. Сферы экономики, исключенные из рыночной конкуренции, – это так называемые естественные и государственные монополии.
Естественные монополии – такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса эффективнее отсутствии конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства). Товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на товары других видов. Мировой опыт свидетельствует, что такие условия производства характерны для так называемых предприятий общественного пользования, к которым, в частности, относятся предприятия электро-, водо- и газоснабжения, телефонная служба и т.д. Согласно Федеральному Закону РФ «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 г., к ним отнесены:
– транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
– услуги по передаче электрической и тепловой энергии;
– железнодорожные перевозки;
– услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;
– услуги общедоступной электрической и почтовой связи.
Естественная монополия, как и всякая монополия, несет в себе возможность злоупотребления монопольной властью со стороны её субъектов. Эти злоупотребления возможны при назначении цен и тарифов на товары и услуги отраслей – естественных монополистов, при определении объемов производства, распределении продукции между отдельными потребителями и др. Для недопущения злоупотреблений государство должно регулировать деятельность естественных монополий, разрабатывая особый правовой режим такого регулирования.
Государственное регулирование естественных монополий основывается на соблюдении баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий.
Существует представление, что повышения цен на продукцию естественных монополий можно избежать, если осуществить их реформирование. Суть реформ видится в принципе сходной во всех отраслях: отделение конкурентной сферы и снижение издержек и цен посредством конкурентной борьбы. Анализ показывает, что такого рода возможности имеются только в электроэнергетике.
В хронологии российских реформ последнего десятилетия в сфере естественных монополий можно выделить два последовательных периода: первая половина 90-х годов, когда инфраструктурные подсистемы (с которыми и связывается, в основном, проблематика естественно-монопольных отраслевых структур, естественных монополий) в основном реформировали «на общих основаниях», и вторая половина десятилетия, когда стали разрабатываться и проводиться в жизнь специальные мероприятия относительно естественных монополий.
В обобщенном виде можно назвать следующие важные факторы, определяющие ход российских реформ в естественно-монопольных отраслевых структурах:
– проявление ряда ретроспективных тенденций, сложившихся за рамками рассматриваемого периода, в том числе и негативных, определяющих долгосрочные и устойчивые диспропорции в развитии производственной инфраструктуры;
– наличие общего макроэкономического фона российских реформ, осуществление которых определило мероприятия по реформированию инфраструктурных отраслей;
– генезис российского монополизма (любого, естественного и «неестественного») – как административного, инициированного «сверху», а не как сложившегося в процессе развития рыночных отношений, – что привносит в процессы реформирования дополнительные трудности;
– «запаздывающий» характер реформ в инфраструктурных отраслях в общем пакете мер по реформированию отраслей народного хозяйства, – что в ряде случаев тормозит поступательный ход социально-экономических преобразований в стране;
– магистральный характер транспортных и энергетических сетей страны, особенности формирования их структуры и топологии, влияющие на возможность развития конкурентных сред (как в рамках внутриотраслевой, так и межотраслевой конкуренции);
– многообразие форм и способов (не всегда полностью легитимных) проведения через отраслевые министерства комплекса мероприятий отраслевого характера, направленных на выживание отрасли в новых хозяйственных условиях;
– особенности мероприятий по государственному регулированию инфраструктурных отраслей в сфере их естественной монополии, направленных на преодоление сращивания функций государственного управления и хозяйствования в рамках единого субъекта и ориентированных на обеспечение эффективности деятельности естественно-монопольных отраслевых структур в интересах общества.
Наряду с естественными монополиями из сферы рыночной конкуренции могут быть исключены и иные сферы деятельности, называемые государственными монополиями. Сохранение конкуренции в этих отраслях нецелесообразно не только в силу её экономической неэффективности, но и по причине особой роли этих отраслей в формировании общих условий экономического и социального развития страны, обеспечения национальной безопасности, а также особой социальной значимости производимых товаров и услуг. В качестве субъектов государственной монополии России выступают, как правило, государственные унитарные предприятия, имеющие лицензии на осуществление определенных видов деятельности. Виды государственной монополии: денежно-эмиссионная деятельность, осуществляемая Центральным Банком страны, некоторые виды внешнеэкономической деятельности (экспорт и импорт отдельных товаров), часто производство и сбыт алкогольной продукции и др. Режим государственной монополии имеет исключительный характер, его виды и границы определяются специальными законами.
Таким образом, антимонопольная политика государства не означает тотального разрушения монополизма. Она предполагает сохранение некоторых видов монополий, обеспечивая их государственное регулирование. Суть и смысл любой антимонопольной политики состоит в том, чтобы использовать выгоды крупномасштабной экономики и нейтрализовать её возможные негативные последствия, связанные с ослаблением конкуренции. Именно сочетание этих двух подходов и составляет практически наиболее трудноразрешимую, меняющуюся в зависимости от ситуации правовую и экономическую задачу.
3.1. Система государственного регулировании
естественных монополий в России
Товарные рынки, где присутствует лишь один хозяйствующий субъект-поставщик товаров (услуг), в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к естественным монополиям и подлежат государственному регулированию. Оно необходимо для защиты интересов потребителей товаров и услуг субъектов естественных монополий, а также для повышения экономической эффективности их деятельности. В настоящее время в нашей стране прослеживается тенденция усиления регулирующей функции государства в рассматриваемой сфере. Это породило ряд экономических и правовых проблем.
Мировая практика знает несколько подходов к их решению: 1) использование института государственной собственности в соответствующих сферах; 2) приватизация; 3) государственное регулирование. Федеральным Закон от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях» основан на концепции государственного регулирования в интересах общества. Исходя из принципиальных положений этой экономической теории, базирующейся на необходимости обеспечить потребителей качественной продукцией в достаточном объеме и по доступным ценам, Закон о естественных монополиях предусматривает исчерпывающий перечень методов воздействия:
а) ценовое регулирование;
б) определение потребителем подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения.
Эти методы (каждый в отдельности или оба одновременно) применяются не автоматически, а в зависимости от конкретной ситуации на товарном рынке и на основании решений государственных органов регулирования.
Каковы же причины разработки Закона РФ «О естественных монополиях»?
Анализ дел, которые рассматривались в связи с нарушением антимонопольного законодательства, показывал, что 30-40, а то и все 50 процентов дел в разные периоды и в разных регионах приходилось именно на те субъекты, подразделения которых сейчас отнесены к сфере естественных монополий: транспорт, связь, энергетика.
Эти нарушения сводились к двум: злоупотребление своим монопольным положением в виде установления высоких цен на свою продукцию или услуги и нарушения, связанные с заключением и исполнением договоров. Есть много других вариантов нарушения антимонопольного законодательства, но значительная часть их приходилась именно на вышеназванные отрасли.