1.1. Роль муниципальных бюджетов в бюджетной системе.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. «Местный бюджет (бюджет муниципального образования) – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления»[1]. Традиционно к местным бюджетом относились: районные, городские, сельские и поселковые бюджеты, районные бюджеты в городах. В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты - самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образно говоря, представляют собой ее фундамент, от укрепления которого зависит прочность и надежность всей системы. В настоящее время около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное хозяйство сосредоточено в местных бюджетах.
Местный бюджет - это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование утверждение и исполнение, а также контроль за исполнением которого осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно. Бюджетная система РФ, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Местные бюджеты, как и другие экономические категории, сознательно используются государственными органами власти для решения социально экономических задач. В качестве экономического инструмента они характеризуются: во-первых, широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса; во-вторых, высокой степенью действительности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории, в третьих гибкостью, поскольку система бюджетных методов регулирования не как заданная раз и навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся система, преобразующаяся в соответствии с изменением целей и задач регионального развития.
Объективной основой использования местных бюджетов в качестве экономического метода регулирования является реальная возможность посредством централизации денежных средств оказывать влияние на процессы общественного воспроизводства, следить за течением экономических процессов в регионе, контролировать своевременность и объемы поступления финансовых ресурсов в распоряжение органов управления.
Государственная бюджетная система Российской Федерации включает республиканский (федеральный) бюджет, 21 республиканский бюджет в составе Российской Федерации, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских).
С 1991 года Российская Федерация начала переход к принятому в большинстве стран бюджетному устройству, предусматривающему независимость местных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня. Это, как предполагалось, создаст базу для самостоятельности местных органов управления. Реорганизация местного финансирования на основе новых принципов сама по себе очень сложна. Сложность перехода заключается, прежде всего, в том, что невозможно механически перенести бюджетные расходы, не финансировавшиеся территориальным бюджетом в рамках унитарной системы, на новые, независимые бюджеты. Необходимо учитывать специфику, ранее существовавшей бюджетной системы, состоящую в том, что значительная часть расходов на социально-культурные мероприятия финансировалась в пределах унитарной системы отраслями материального производства из соответствующих фондов предприятий. Этот аспект проблемы практически не нашел отражения при определении новых источников формирования доходов местных бюджетов.
Реформы, проводимые с 1992 года привели к тому, что произошел массовый отказ от финансирования социальной сферы предприятиями и отраслями. Ведомственные жилье, транспорт, учреждения медицины и пионерские лагеря оказались без финансовых средств. Часть объектов этой сферы в 1992-1993 годах были переданы территориальным органам управления. Значительная их часть реализована для использования в других целях. Особенно актуальной стала проблема организации инвестиционного процесса в социально-культурной сфере, поскольку в местных бюджетах соответствующие средства предусмотрены не были, а другие формы финансирования были еще не найдены или не апробированы.
В целом система из многоканальной перешла в двухуровневый принцип организации: бюджет на региональном уровне; местный бюджет на районном (городском) уровне.
Параллельно осуществлялся поиск новых источников на замену отраслевого финансирования объектов непроизводственной сферы. В этот период была осуществлена малая приватизация в торговле и общественном питании, введена система медицинского страхования в здравоохранении, платности услуг учебных заведений в системе образования. Однако эти и другие меры не позволили найти адекватную замену источников финансирования.
Проблема расширения собственной доходной базы бюджетов регионов и особенно местных органов самоуправления остается исключительно актуальной. За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов.
Однако их доходная база была расширена. Об этом свидетельствуют следующие данные, характеризующие удельный вес доходов каждого звена бюджетной системы. В 1992 году из общей суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации в федеральный бюджет поступило 15,9% , в региональные –16,5% и в местные бюджеты – 27% , по данным на начало 1995 года соответственно 49%, 26,4% и 1,6 % , т.е. произошло повышение доходов бюджетов субъектов Федерации и снижение доходов местных бюджетов. В конце 1994 года собственные доходы бюджетов городов составляли 23,9%, поселков –11,9%, сельских районов –11,8% и сельских поселений –5,8%.Эти цифры убедительно свидетельствуют о необходимости резкого укрепления доходной базы местных бюджетов[2].
Если проанализировать финансово-экономическое состояние муниципальных образований за 1992-1998 годы, то можно увидеть, что на протяжении данного периода происходило неуклонное падение уровня их бюджетной обеспеченности. Бюджеты развития муниципальных образований за этот период снизилось с 22 % до нуля. Объем доходной части местных бюджетов с 1993 года упал ниже объема минимально необходимых расходов. Это привело к возникновению кредиторской задолженности в крупных объемах, погашение которой в бюджете не планировалось, а также отрицательно отразилось на фактическом финансировании обновления и капитального ремонта жилищного фонда и объектов социальной сферы. В этот период органы местного самоуправления вынуждены были обращаться за коммерческими кредитами. При этом, улучшив положение в текущем году, на следующий год они несли потери из-за уплаты высоких процентов.
Сегодня наиболее остро стоит вопрос недостаточного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, формирования муниципальной собственности на землю и средств местных бюджетов. Чтобы осуществить этап социально-экономического развития местного самоуправления и формирование его финансовой базы, необходимо реально обеспечить самостоятельность и сбалансированность местных бюджетов, являющихся фундаментом бюджетной системы страны.
Проанализировав тенденции развития бюджетных систем разных стран, можно отметить следующее: сначала преобладала макроэкономическая концепция регулирования социально-экономических процессов, затем повышалась роль центральных бюджетов, где концентрировался основной объем бюджетных средств.
Следует также отметить, что в Великобритании расходы местных бюджетов на школьные и профессиональное образование превышает 40% общих затрат на эти цели, во Франции и Японии – 30% .Муниципалитет Хельсинки направляет на нужды образования свыше 15% своего бюджета, а муниципалитет Токио – до 25% . Высшее образование в США почти на 70% финансируется за счет бюджетов тех штатов, где располагаются университеты и институты. Эти соотношения особенно важны для понимания сути функционирования социальной сферы в странах с развитой рыночной экономикой. Такое финансирование с явным превышением удельного веса финансируется из местного бюджета.
Значительная доля местных бюджетов приходится на помощь нуждающимся и малообеспеченным слоям населения. Эта помощь оказывается в виде выплаты определенной денежной суммы, либо через финансирование бесплатных услуг социальной сферы. В целом роль местных бюджетов в настоящее время существенно возрастает.
Во Франции и Великобритании удельный вес местных финансов в общих финансовых ресурсах государства составляет более 30%, в США, Германии, Японии 50-60%, в России в начале 1990-х годов 24%.
Итак, видно, что местные бюджеты включают в себя совокупность социально-экономических отношений, возникающих по поводу, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения. Эти отношения складываются между органами местного самоуправления и населением, живущим на территории данного муниципального образования[3].
В 1995 году в РФ на местном уровне произошли серьезные изменения, которые обусловлены принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 года № 154-ФЗ. Закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия: его правовые, экономические и финансовые основы. Указанный акт ввел в российское законодательство понятие «муниципальное образование». Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации.