В целом административные структуры должны базироваться на выводах теории менеджмента и организации — они проверены в хозяйственной практике и реально созданы во многих государственных администрациях в разных странах. Таким структурам присущи небольшое количество “плоских” (с преобладанием горизонтальных связей, в отличие от “пирамидальных”, основанных на вертикальных, иерархических отношениях) инстанций, более крупные по сравнению с прежними рабочие единицы с большей самостоятельностью и собственной ответственностью, использование современных методов менеджмента.
В новых структурах предстоит соблюдать принцип: думать о категориях текущей деятельности (например, как конкретно использовать ресурсы, персонал, средства), но еще больше думать о категориях результатов (как предоставить услуги, произвести продукты и т.д.), меньше заниматься текущими проблемами и больше обеспечивать будущее развитие, меньше выпускать документов и больше информировать (в этом случае контроллинг обеспечивает функцию поставки информации для обоснования решений), сосредоточиваться не на процессе деятельности, а на реализации принятых решений, не на формальных показателях (бюджетном балансе, корректировке плановых и фактических показателей), а на достижении конкретных целей, не на финансово-экономическом способе мышления, а на результатно-экономическом, не на бюджетном плане только, а на экономическом плане с бюджетом для организационных подразделений, не на подсчете доходов и расходов, а на двойном бухгалтерском учете, с расходами и доходами, имуществом и капиталом, затратами и полезными результатами, не на финансовом контроле, а на контроле по результатам.
Государственным администрациям сегодня недостаточно лишь следовать закону. Ныне спрос требует услуг в форме не только соответствующей праву, но и экономичной для клиентов, благоприятной для общества и окружающей среды. Работающий в команде над проектами менеджер — ведущая фигура государственной службы. Чем выше руководящая должность, тем в большей степени занимающие ее люди должны обладать выходящими за рамки профессий управленческими знаниями, что, в свою очередь, требует крупных изменений в системах образования и повышения квалификации. Западная наука о государственном предприятии уже разработала для подготовки и повышения квалификации руководящих кадров государственной службы специальные модели. Они предусматривают соединение занятий по повышению квалификации с изучением организационно-экономических ноу-хау.
Традиционное разделение профессиональных и координационных задач органов управления несовместимо с современной теорией организации. Такое разделение препятствует восприятию услуг в их целостности. Специализация имеет, конечно, преимущества, связанные с эффективностью разделения труда. Она также упрощает единое управление организацией. Но у нее немало недостатков: широкая сеть взаимозависимости, бюрократизм, управленческие излишества, ведомственное соперничество и т.д. Отсюда узкопрофессиональная работа призвана сопровождаться учетом кадровых, организационных и финансовых ресурсов. Ответственность за количество и качество труда следует объединять с ресурсной ответственностью (за использованные факторы производства — человеческие и материальные ресурсы), а также с ответственностью за конечные результаты, за достижение поставленных целей.
Объединение различных видов ответственности сотрудников в федеральных и региональных администрациях весьма важно. Более развитое экономическое мышление сотрудников административных органов помогает получать более высокие результаты управленческой деятельности.
Особое первостепенное значение для оптимизации в России решений государственного уровня имеют модернизация бюджетного права, внедрение бюджетирования и двойной системы бухгалтерского учета. Стандартное ведение бюджетов, учета и отчетности имеет главным образом финансово-экономическую ориентацию и не в состоянии адекватно отразить рабочие процессы и тем более их регулировать. Остаются без ответов на вопросы, связанные с собственным или внешним производством услуг, покупкой, арендой, лизингом здания или оборудования, с учетом материальных ценностей, затратами по введению и осуществлению законов, оптимизацией органов управления. Ответы на эти вопросы требуют отдельных расчетов.
Государственные администрации нуждаются в системе расчетов, используемой рыночными предприятиями и предполагающей бюджет, бухгалтерский учет и сведение баланса на основе системы двойной бухгалтерии. Такая система расчета дает необходимую информацию для планирования и принятия решений и служит составлению документации и контролю за результатами. Эта система не должна быть дифференцирована, поскольку в этом случае можно утратить гибкость.
Бюджетирование осуществляется в форме плана результатов и финансового плана. План результатов включает все предполагаемые доходы и расходы на календарный год, включая выручку с оборота, а также взимаемые налоги (если такие существуют), средства от найма и аренды, компенсационные платежи, включая возмещение целевых расходов, субсидии из выделяемых налоговых поступлений, расходы на персонал, деловые расходы, расходы, на внешние услуги, амортизационные отчисления, плату за аренду и целевые расходы. Прибыль плана результатов учитывается в финансовом плане.
Бюджетный (ежегодный) финансовый план включает все доходы и расходы, которые можно предвидеть в календарном году. Его нужно отличать от среднесрочного или пятилетнего финансовых планов. Агрегация финансового плана осуществляется по тем же правилам, что и планов результатов.
В принципе поступления или доходы должны служить покрытию всех издержек или расходов. Лишь в виде исключения может специально выделяться покрытие отдельных статей, например, для инвестиционных субсидий или возмещения целевых расходов. Сметы в плане результатов и финансовом плане должны быть одинаковы по методике и сопоставимы. Такой порядок планирования расчетов придает гибкость хозяйствованию на среднем уровне. Тем самым создаются системы расчетов, адекватные самостоятельно действующим администрациям, которые в то же время организационно и законодательно включены в систему государственного управления.
В будущем административная бухгалтерия будет, видимо, осуществляться не на основе камералистского разделения счетов, а с помощью коммерческой бухгалтерской системы. Односторонний счет с многими колонками (или доходы или расходы с колонками “запланированное”, “фактическое”, “остаток”) должен заменить двухсторонний счет с одной колонкой (“дебет” и “приход” только с фактическими величинами). На основе фактического сальдо с подсчетом результатов затрат или прибыли, а также финансовой калькуляции можно осуществлять ориентированное на результаты сравнение данных планов с подобными планами результатов и финансовыми планами других организаций.
Особую роль в анализе имеет изучение управленческих издержек. В управленческой бухгалтерии калькуляция издержек играет важную роль. Такая калькуляция дает информацию о том, какие расходы, где и для чего осуществляются. Она помогает также регулированию деятельности и контролю за его экономичностью. Без строгого учета издержек провозглашение принципа рентабельности и бережливости оказывается беспочвенным. Административные работы важно операционализировать, то есть определить конкретные данные, рабочее время, используемое оборудование и т.д., уточнить расходы. Отношения “издержки-результаты” обеспечивают информацию о масштабе и структуре использования различных факторов и результатах их комбинирования. Любая государственная деятельность связана с расходами. Но неверно, что повышение ее экономических результатов всегда связано со снижением расходов. Наоборот, с точки зрения экономики высокие затраты зачастую оправданы улучшением результатов.
Приступая к реформированию государственного управления, необходимо иметь в виду, что расчеты управленческих затрат отличны от подсчетов “польза-затраты”.
Затраты — выраженное в денежной форме потребление факторов (условий) производства при подготовке, изготовлении и реализации продукции. Так, целевые расходы и погашение долгов в текущем году являются расходами, но не затратами; будущие пенсионные выплаты в текущем году не являются бюджетными расходами, но они входят в затраты на персонал. В качестве факторов производства следует учитывать амортизационные отчисления. Калькуляция управленческих затрат включает управленческие затраты и результаты управленческой деятельности, другими словами, величины, характеризующие работу и результаты. При анализе управления на принципе “польза-затраты” имеется в виду воздействие на национальное хозяйства, в которое могут входить или не входить экономико-организационные отношения “вход-выход”. Но всегда такое воздействие выходит за рамки предприятия и дает позитивный или негативный внешний результат, влияет на изменение национального дохода и т.д.
Теоретически возможно распространение калькуляции управленческих затрат на то воздействие, которое администрирование оказывает на находящихся вне управленческой системы лиц и окружающую среду. Здесь речь идет об обеспечении социальных (с точки зрения учета интересов различных социальных групп, социальной справедливости) экологических балансов. В качестве примера сошлемся на социальные доклады и экологические экспертизы.
Государственные администрации должны принимать обязательные для исполнения решения. Эти решения должны быть обоснованы в правовом и фактическом планах. Их реальность базируется на учете политических, исторических, культурных, экономических, социальных, психологических и других факторов. Для обоснования решений используется система контроллинга. Данная область управленческой деятельности помогает руководству собрать, обобщить и оценить информацию, относящуюся к реализации основных целей и планированию, устанавливает отклонения, их причины и рекомендует необходимые изменения. Финансово-экономически ориентированная бюджетная, кассовая и отчетная калькуляция не в полной мере отражает реальное положение дел. Даже вводимая в государственных учреждениях экономико-организационная система подсчетов позволяет отразить реальное положение лишь в области доходов, финансов и имущества, а также получить необходимую информацию по затратам. Другие важные для управления сведения обеспечивают информационные системы по персоналу, земельным участкам, зданиям, оборудованию и материалам и т.д. Административные учреждения действуют эффективно, когда они получают с помощью контроллинга такого рода информацию о внутриорганизационных взаимосвязях.