Первый проект Закона «О естественных монополиях» был подготовлен сотрудниками Российского центра приватизации по поручению ГКАП РФ в начале 1994 г. После этого проект дорабатывался российскими и зарубежными экспертами и согласовывался с отраслевыми министерствами и компаниями (Минсвязи, МПС, Минтранс, Минатом, Миннац, РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России» и др. ). Против проекта выступили многие отраслевые министерства, однако ГКАП и Минэкономики удалось преодолеть их сопротивление. Уже в августе правительство направило согласованный со всеми заинтересованными министерствами проект Закона в Госдуму.
Первое чтение Закона в Госдуме (январь 1995 г. ) не вызвало продолжительных дискуссий. Основные проблемы возникали на парламентских слушаниях и на встречах в комитетах Госдумы, где представители отраслей вновь делали попытки изменить содержание или даже препятствовать принятию проекта. Обсуждались многочисленные вопросы: о правомерности предоставления органам регулирования права контролировать инвестиционную деятельность компаний; о границах регулирования - правомерности регулирования видов деятельности, которые не относятся к естественным монополиям, но связаны с регулируемыми видами деятельности; о возможности сохранения функций регулирования у отраслевых министерств и т. д.
В начале февраля в Госдуму поступило письмо Президента РФ, в котором предлагалось приостановить рассмотрение проекта Закона и наряду с другими содержалось обвинение в несоответствии проекта программе дальнейшей либерализации экономики. Однако уже в конце февраля был опубликован Указ Президента N220 «О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации». В нем правительству предписывалось в месячный срок представить предложения о создании Федеральной службы по регулированию естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, Федеральной службы по регулированию естественных монополий на транспорте, Федеральной службы по регулированию естественных монополий в области связи. Практически одновременное появление письма президента и его Указа показывает, насколько мощным было лоббирование сил, обладавших противоположными интересами.
В апреле Госдума приняла Закон, и он был отправлен на подпись Президенту. В мае Президент, сославшись на наличие в нем противоречий с действующим законодательством, наложил вето на Закон в новой редакции и вернул его в Госдуму. В июне-июле работала согласительная комиссия Госдумы и президентского аппарата. После этого Госдума практически без обсуждения приняла Закон в новой редакции и 17 августа Президент подписал Закон. Это стало возможным благодаря широкой летней кампании, которую развернули средства массовой информации против злоупотреблений, допускаемых естественными монополиями. Особое внимание обращалось на финансовые показатели газовой промышленности, возможность улучшить состояние госбюджета в результате увеличения налогообложения РАО «Газпром» и отмены привилегий по формированию внебюджетного фонда и т. п.
По Закону «О естественных монополиях», сфера регулирования включает транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировку газа по трубопроводам, услуги по передаче электрической и тепловой энергии, железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов, услуги общедоступной и почтовой связи.
Основными методами регулирования выступили: ценовое регулирование, то есть прямое определение цен (тарифов) или назначение их предельного уровня; определение потребителей для обязательного обслуживания и/или установление минимального уровня их обеспечения. Органам регулирования также вменяется в обязанность контролировать различные виды деятельности субъектов естественных монополий, включая сделки по приобретению прав собственности, крупные инвестиционные проекты, продажу и сдачу в аренду имущества.
Зарубежные опыт регулирования показывает, что главным в такого деятельности является максимальная независимость регулирующих органов как от других органов государственного управления, так и от регулируемых ими хозяйственных субъектов, а также согласованность интересов и направлений работы регулирующих органов, что предоставит им возможность принимать политически непопулярные решения.
В первоначальном проекте Закона предполагалось, что органы регулирования будут обладать высокой степенью независимости: члены их правлений, назначенные на продолжительный срок, не могли быть уволены ни по каким причинам, кроме как по решению суда; предусматривался запрет на совмещение должностей членами правлений, владение акциями регулируемых компаний и т. п. Однако в окончательной редакции многие прогрессивные положения, заимствованные из многолетней практики регулирования в зарубежных странах, были либо смягчены, либо изъяты, что ставит под вопрос возможность принятия решений, в достаточной степени защищенных от влияния различных политических сил.
К 1995 г. была сформирована только одна система регулирующих органов, действовавшая вне рамок отраслевых министерств. Это Федеральная и региональные энергетические комиссии, созданные в 1992 г. для регулирования тарифов на электро- и теплоэнергию. Контроль над другими естественными монополиями осуществлялся соответствующими министерствами (Минэкономики, Минтопэнерго, Министерство путей сообщения, Минсвязи). Так, МПС получило разрешение ежемесячно индексировать тарифы на перевозки с учетом роста цен на основные виды продукции, потребляемые его предприятиями. Минэкономики и Минфин ежеквартально корректировали тарифы с учетом финансового состояния отрасли.
Тем не менее, даже в электроэнергетике до 1995 г. не были зафиксированы правовые основы регулирования. Государственный контроль за хозяйственной деятельностью естественных монополий был значительно ослаблен в связи с преобразованием многих предприятий в акционерные общества, где начали доминировать отраслевые интересы. При этом федеральное правительство, сохранив контрольные пакеты акций в своих руках, недостаточно активно включилось в механизм корпоративно-акционерного управления.
Упрощенные схемы государственного регулирования естественных монополий, основанные на индексировании тарифов (цен) и не сопровождаемые тщательной проверкой обоснованности издержек и инвестиционной деятельности, позволяли монополистам легко обходить ограничения, которые ставили на их пути квазиорганы регулирования (департамент цен Минэкономики, Федеральная энергетическая комиссия). Важнейшими причинами создавшегося положения являлись: отсутствие необходимой законодательной базы; неопределенность статуса регулирующих органов, их зависимость как от правительства и министерств, так и от регулируемых субъектов; недостаток финансовых средств и квалифицированных кадров.
Многие дела, возбуждаемые территориальными управлениями ГКАП России по фактам нарушений Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» в 1994-1995 гг. , были связаны с действиями предприятий-естественных монополистов. Были выявлены многочисленные случаи завышения тарифов, отказа от обслуживания отдельных групп потребителей, включения в договоры дополнительных условий (участие в строительстве производственных объектов, передача жилых помещений, предоставление материальных ресурсов).
К январю 1996 г. были приняты три указа Президента о создании государственных служб по регулированию естественных монополий в ТЭК, связи и транспорте. В марте-апреле были опубликованы постановления правительства о создании регулирующих органов, в частности, была определена численность их персонала. Однако на конец мая был назначен руководитель только одной службы - Федеральной энергетической комиссии. Назначение на этот пост заместителя министра топлива и энергетики является компромиссом правительства с регулируемыми субъектами.
Как уже отмечалось, в первой половине 1996 г. в отраслях-естественных монополиях (электроэнергетика, газовая промышленность, нефтепроводный транспорт, железнодорожный транспорт, отрасли связи) рост цен несколько замедлился по сравнению с предшествующими годами реформы. Это в значительной мере объясняется популистской политикой перед президентскими выборами, что подтверждается обострением проблемы неплатежей в связи с принятием правительственного постановления, запрещающего отключение потребителей энергоресурсов до середины мая 1996 г. Кроме того, под давлением МВФ постановлением правительства от 21 марта 1996 года были ликвидированы внебюджетные фонды в отраслях ТЭК и от 1 апреля - стабилизационный фонд РАО «Газпром», тем самым «Газпром» был лишен основных налоговых льгот.
Однако и после выборов был предпринят ряд мер по жесткому ограничению роста цен естественных монополий. Так Указом Президента от 17 октября 1996 г. цены на электроэнергию, отпускаемую с оптового рынка, были снижены на 10 %; Постановлением Правительства от 3 апреля 1997 г. из состава себестоимости производства энергии были исключены целевые инвестиционные фонды.
Уже сейчас видно, что процесс формирования органов регулирования будет не только продолжительным, но и болезненным. Министерства не хотят отдавать соответствующие полномочия. Остро стоит проблема финансирования, довольно сложно привлечь квалифицированных сотрудников, так как заработная плата государственных служащих значительно ниже заработной платы работников аналогичного уровня в регулируемых компаниях. Многие из лучших отраслевых специалистов, которые могли бы выполнять подобную работу, занимают высокооплачиваемые должности в организациях, которые должны подвергаться регулированию.