Уткин Э. А. Денисов А. Ф.
Общие положения
Формирование и использование региональных финансов осуществляются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, “Бюджетным кодексом Российской федерации”, а также другим федеральным и региональным законодательством.
В процессе управления региональными финансами можно выделить несколько функций. На первоначальном этапе на основе данных финансового анализа проводится финансовое планирование. Одновременно в соответствии с действующим бюджетным процессом осуществляется работа по формированию бюджета. Также для эффективного управления финансами необходимы контрольно-ревизионные органы, занимающиеся проверкой расходования бюджетных средств соответствующими бюджетными органами, а также достоверность и точность данных, предоставляемых органами финансового планирования.
Финансовое планирование является одной из важнейших функций управления финансами. Подготовку и согласование финансовых планов осуществляют исполнительные органы власти на основе приоритетов, установленных представительным органом власти субъекта Федерации. Приоритеты определяются на основе анализа текущего состояния и перспектив развития региона. Разработку финансового плана целесообразно проводить параллельно с бюджетом, так как это позволяет своевременно учитывать и согласовывать возникающие корректировки. Непосредственно утверждение бюджета осуществляет законодательный орган субъекта Федерации, представляющий интересы населения. Финансовый план представительным органом власти обычно не утверждается, а используется как документ, обосновывающий предлагаемый проект бюджета.
Финансовое планирование подразделяется на перспективное и текущее. На стадии перспективного планирования определяются основные стратегические направления и приоритеты развития. При этом перспективные планы должны ежегодно корректироваться в соответствии с произошедшими изменениями.
Важнейшим элементом финансового управления является бюджет.
Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Федерации. Региональный бюджет и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.
Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации.
В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов Российской Федерации относятся:
— установление порядка составления и рассмотрения проектов региональных бюджетов, их утверждения и исполнения, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта Федерации;
— составление и рассмотрение проектов региональных бюджетов и консолидированных бюджетов субъектов Федерации, их утверждение и исполнение, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении региональных бюджетов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
— распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Федерации между региональным бюджетом и местными бюджетами;
— определение порядка направления в региональный бюджет доходов от использования собственности субъекта Федерации, доходов от налогов, сборов и иных доходов регионального бюджета;
— разграничение полномочий по осуществлению расходов между региональным и местными бюджетами в соответствии с федеральным законодательством;
— установление совместно с федеральными органами власти порядка и условий предоставления финансовой помощи региональным бюджетам;
— определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из регионального бюджета местным бюджетам;
— предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из регионального бюджета местным бюджетам;
— установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;
— определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов Федерации;
— осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Федерации и управление государственным долгом субъекта Федерации.
В течение финансового года органы представительной и исполнительной власти не вправе принимать решений, приводящих к увеличению расходов бюджетов либо снижению доходов бюджетов других уровней бюджетной системы, без внесения изменений и дополнений в соответствующие бюджеты, компенсирующие увеличение расходов, снижение доходов.
Федеральный центр во взаимоотношениях с субъектами Федерации должен придерживаться принципа равенства региональных бюджетов перед федеральным бюджетом, что предполагает установление единых для всех субъектов Федерации нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в региональные бюджеты и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчета финансовой помощи регионам из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных региональных особенностей и согласовываются с регионами до принятия федерального бюджета на очередной финансовый год.
Соглашения между Российской Федерацией и субъектом Федерации, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации являются недействительными и исполнению не подлежат.
В целях повышения эффективности процесса формирования бюджета целесообразно применять специальные управленческие классификации, согласно которым бюджетные доходы и расходы группируются по определенным признакам. Широко распространена классификация, согласно которой в бюджете выделяются две составляющие: текущий бюджет и бюджет развития. В текущем бюджете отражаются расходы и доходы, обеспечивающие необходимую, обязательную деятельность, например, расходы на поддержание нормального функционирования всех постоянно действующих хозяйственных структур.
Необходимо стремиться к тому, чтобы в бюджете текущих операций объем поступлений превышал расходы. Образующаяся разница участвует в формировании инвестиционного бюджета. Показатель того, насколько регион окажется в состоянии достичь этого умелым ведением бюджета текущих операций для отчисления в инвестиционный бюджет, является важной характеристикой финансовых возможностей региона и свидетельствует о долгосрочной платежеспособности при привлечении займов и кредитов.
К бюджету развития (инвестиционному бюджету) относятся доходы и расходы, направляемые на совершенствование региональной экономики (в т.ч. расходы на проведение строительных работ и приобретение материального имущества) и инвестиционные отчисления третьим лицам, а также отчисления федерации и субъектов федерации, доходы от продажи имущества, взносы, а также особые операции по финансированию, напр., получение и погашение кредитов, отчисления в резервные фонды и изъятия из этих фондов.
Подобная структура, несмотря на определенную степень условности, позволяет четко определять и корректировать деятельность по основным направлениям развития. Также представляется целесообразным использовать группировку бюджетных статей на средства, направляемые на реализацию собственных полномочий и на средства, направляемые для исполнения государственных полномочий, которые были делегированы органами власти. Хотя подобные группировки не всегда могут применяться в чистом виде, их использование способствует более грамотной организации финансового планирования и бюджетного процесса.
Бюджет должен составляться на основе прогноза социально-экономического развития региона. Согласно действующему законодательству прогноз долгосрочного социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, на основе текущего прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и на основе тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета. Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета должно вызывать соответствующее изменение основных характеристик проекта бюджета.
Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год формируется перспективный финансовый план. План разрабатывается на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития региона и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению заимствований и финансированию основных расходов бюджета.
Перспективный финансовый план законодательно не утверждается и составляется в целях:
— информирования представительных органов власти о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;
— комплексного прогнозирования финансовых последствий реализации проектов программ, законов;
— выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;
— отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.
Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых первый год — это год, на который составляется бюджет, а следующие два года — плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.