Реализация на практике соответствующих идей создает тот стрежень, который положен в основу конституционного механизма осуществления власти, составными которого есть высшие органы.
4. Сравнительный анализ высших органов государства:
Парламент
Значительное внимание в характеристике высших органов современного государства по обыкновению уделяют парламентам. Они рассматриваются как органы законодательной власти, а иногда и как такие, которые своей деятельностью формально обеспечивают функционирование и само существование других высших органов.
По определению, парламенты - это выборные и коллегиальные высшие органы государства, которые функционируют в условиях демократического правления и имеют своими главными полномочиями полномочия в сфере законотворчества. В унитарных государствах, таких как Украина, парламенты формируются на общенациональном уровне, в федерациях - также и на уровне их субъектов. В последнем случае полномочия законодательных органов двух уровней разграничиваются на основах, определенных федеральной конституцией.
Деятельность парламентов определяет характер и содержание парламентаризма.
Парламентаризм - это система такого взаимодействия государства и общества, для которой характерными есть признание ведущей или, в наше время, особой и достаточно существенной роли в осуществлении государственно-властных функций общенационального постоянно действующего представительного органа. Такое определение парламентаризма означает, что его не следует связывать с какими-то конкретными формами государственного правления. Явление парламентаризма в той или другой форме присущее каждой демократической стране.
Характеристика парламентаризма станет завершенной только тогда, когда будет учитываются структура и организация, содержание компетенции и главные направления деятельности самих представительных органов. Рассмотрение этих вопросов позволяет составить объективное мнение о том, как реализуются основы теории народного представительства, насколько их природа отвечает политическим потребностям сегодняшнего дня. Только через анализ общих закономерностей построения и определение основных функций парламентов и при учете соответствующих особенностей, присущих отдельным странам, можно установить реальную роль представительных органов в осуществлении государственной власти, их настоящее место в государственном механизме.
Понятие “парламент” имеет обобщающее значение. Представительные органы нередко носят другое официальное название. Наиболее распространенным из них - национальные сборы. Это название довольно удачно передает характерные особенности парламента как общегосударственного органа. Близкими по смыслу к ней являются названия: народные сборы (зафиксировано в конституциях Албании и Болгарии) или государственные пошлина (Эстония и Венгрия). В некоторых странах название парламента отражает форму государственного устройства - федеральное (союзное) собрание (Россия, Швейцария). Что касается скандинавских стран, то здесь парламенты имеют сугубо индивидуальные названия. Например, в Дании это фолькетинг, в Исландии - альтинг, в Норвегии - стортинг, в Швеции - риксдаг. В конце концов, существуют страны, представительные органы которых имеют такие названия, как законодательные сборы (ассамблея) или палата представителей (депутатов). Все эти названия так или иначе указывают на одну из главных формальных примет представительства - коллегиальный характер соответствующих государственных органов.
Одним из исходных моментов в характеристике парламентаризма, как общего явления, и при определении особенностей представительных органов конкретных стран является их построение. В свою очередь, главным признаком построения парламентов значительного количества стран есть их двухпалатность, или бикамерализм.
Двухпалатность длительное время была типичной чертой парламентаризма. Исторически создание или сохранение верхних палат отображало компромиссы, которые были достигнутые между буржуазией и феодальным классом в их борьбе за политическую власть. В наше время существование верхних палат прежде всего объясняется потребностями оптимизации парламентской организации. Акцент ставится на необходимости обеспечить уравновешенный подход в парламентской работе, предать ей высокий профессиональный уровень. Некоторые считают, что верхние палаты должны стимулировать нижние, создавать такие условия, которые будут обеспечивать взвешенный законодательный процесс и исключено принятие непродуманных и поспешных решений. Определяя другие аргументы в обосновании двухпалатного построения парламентов следует также отметить, что в федерациях она считается обязательной и объясняется необходимостью представительства на общенациональному уровне интересов субъектов федерации и их населения. Принята формула, по которой депутаты нижних палат парламента представляют весь народ (избирательный корпус) в целом, а верхних - только свой штат, провинцию, область, и т.п..
Сегодня двухпалатность уже не имеет значения типичной черты парламентаризма. Если ко второй мировой войне однопалатные парламенты в Западной Европе в условиях демократического правления существовали лишь в Люксембурге и Финляндии, то в наши дни такая форма построения представительных органов стала такой же приемлемой, как и бикамерализм. После второй мировой войны на основах однопалатности были реформированы парламенты таких европейских стран, как Греция, Дания, Португалия и Швеция.
Наиболее важное значение в характеристике построения парламентов имеет порядок формирования палат. Нижние палаты двухпалатных парламентов, ровно, как и однопалатные парламенты в целом, практически повсеместно формируются на основе прямых выборов. При этом в законодательстве по обыкновению фиксируется норма представительства, то есть определяется среднее количество избирателей, от которой в палату (парламента) избирается один депутат. Такой порядок формирования нижних палат иногда обеспечивает представительный характер парламента в целом.
Порядок формирования верхних палат существенно отличается, от того, который применяется для нижних палат. В ряде стран применяются прямые выборы. Они нередко проводятся не только на основе немного отличного избирательного права (с более высоким возрастным цензом), а и с использованием других избирательных систем. В частности, таким способом создаются испанские, итальянские, польский, румынский и чешский сенаты, а также палата советников парламента Японии.
Главнейшим элементом внутренней структуры парламентов выступают комиссии (комитеты). Теоретически их роль определяется как предшествующая подготовка разного рода вопросов, которые потом должны рассматриваться в сессионных заседаниях. Фактически же комиссии сами решают большое количество этих вопросов, а палаты и парламенты в целом нередко почти автоматически утверждают их предложения. При этом считается, что деятельность комиссий позволяет более быстро, чем в самых палатах, и на более профессиональном уровне решать парламентские дела.
Парламентские комиссии имеют свои разновидности. Основными из них есть постоянные комиссии. В Англоязычных и некоторых других странах они называются постоянными комитетами. В двухпалатных парламентах постоянные комиссии, как правило, создаются в любой из палат и действуют на период сессии парламента, но в целом ряде стран они создаются на весь срок его созыва. На практике эта разность не имеет большого значения, так как формирование комиссий в начале каждой сессии большей частью не приводит к значительным изменениям в их составе.
Одной из главных функций постоянных комиссий является детальное рассмотрение законопроектов. Эта их деятельность составляет содержание отдельной стадии законодательного процесса. В Италии в соответствии с ст. 72 конституции постоянные комиссии имеют право не только рассматривать, а и утверждать законопроекты, что исключает дальнейшую парламентскую процедуру их принятия. И хотя за инициативой правительства Италии или установленного количества депутатов законопроект до утверждения его комиссией может быть возвращен к рассмотрению и принятию в палате, постоянные комиссии в многих случаях выступают как основной центр законодательной деятельности.
К функциям постоянных комиссий также отнесены обсуждение других вопросов, включенных в повестку дня работы парламента. Во многих странах создаются постоянные комиссии, деятельность которых связанная с функционированием самого представительного органа; по вопросам процедуры и регламента, депутатской этики и т.п. Нередко постоянные комиссии осуществляют функции связи с министерствами и контроля над деятельностью органов исполнительной власти. Поэтому не удивительно, что постоянные комиссии имеют специализированный характер, а их предметная компетенция в целом отвечает общей структуре правительства.
Значительными отличиями в этом отношении характеризуются постоянные комитеты палаты общин парламента Великобритании. Основной их функцией является соответствующее участие в законотворчестве. Те пять-восемь комитетов, которые создаются на каждой сессии, не имеют специализированной компетенции. Характеристика этих комитетов как постоянных является довольно условной из-за того, что их состав изменяется каждый раз после передачи туда нового законопроекта, а постоянными остаются лишь председатели комитетов. Таким образом обеспечивается профессиональный подход к законотворчеству, ведь депутаты специализируются по разным вопросам, и это, конечно, учитывается при формировании конкретного состава постоянного комитета.