Количество постоянных комиссий в парламентах разных стран заметно различается: от 6 в любой из палат парламента Франции до 24 в бундестаге Германии. В отдельных странах число постоянных комиссий зафиксировано в конституции, в других странах в парламентских регламентах. Тем не менее, в ряде стран комиссии создаются в таком количестве, какое сам парламент и контролирующее его партийное большинство считают целесообразной.
Завершению анализа парламентаризма способствует рассмотрение форм закрепления компетенции представительных органов, а также содержания соответствующих полномочий. В соответствии с принципом разделения властей, парламенты определяются как носители законодательной власти. “Все установленные здесь законодательные полномочия принадлежат конгрессу Соединенных Штатов” – сказано в ст. 1 американской конституции. Эта идея в той или иной форме изложена в основных законах практически всех развитых стран.
Современная конституционная теория и практика не признает парламенты верховными органами власти. Им не предоставляется права полновластия, правомочность рассматривать и решать любой вопрос, который относится к ведению государства. Учитывая эту теорию это противоречило бы идеи учредительной власти. Ведь все полномочия парламентов вытекают не из какого-либо собственного права, а благодаря фиксации в конституциях, которые и наделяют представительные органы соответствующей компетенцией. С другой стороны, оценка парламентов как полновластных органов противоречила бы содержанию принципа разделения властей. Как отмечалось, по этому принципу власти не только разделены и уравновешивают друг друга, а и равны.
Характеризуя форму закрепления и содержание парламентской компетенции, следует в первую очередь указать, что они определенной мерой связанны с построением представительных органов. В частности, бикамерализм парламентов предопределяет наличие полномочий у любой из палат и, как правило, нижние палаты сыграют более значительную и даже доминирующую роль в реализации этих полномочий. Вместе с тем существуют парламенты, в которых полномочия палат не только уравнены, а и в целому равны. К ним следует отнести представительные органы Италии, Румынии, США и ряда других стран. В частности обе палаты американского конгресса имеют, в принципе, одинаковые законодательные полномочия, за исключением того, что белые (законопроекты) по финансовым вопросам могут быть внесены только в палату представителей.
Иногда любая из палат имеет свои особые, присущие только ей полномочия. Например, сенату конгресса США принадлежит исключительное право давать “совет и согласие” на кандидатуры, которые предлагаются президентом на целый ряд должностей, а также на ратификацию международных соглашений. Если никто из кандидатов в президенты не обеспечит себе большинства голосов избирателей, его избрание осуществляется палатой представителей. При таких же обстоятельствах сенат избирает вице-президента. Палата представителей имеет право привлекать к ответственности, в порядке импичмента, президента и некоторых других высших должностных лиц, а правом рассматривать дела, затронутые в таком порядке, наделен сенат. Наличие особых полномочий у любой из палат характеризует и некоторые парламенты с неравноправными палатами.
Содержание компетенции парламентов предопределяет характер их функций, то есть направлений их деятельности. К парламентским функциям относят законотворчество, принятие бюджета и контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Среди этих функций также называют внешнеполитическую и судебную. Последние две функции парламентов имеют, в сущности, сопутствующее значение.
Конституции предусматривают лишь отдельные, узкие формы участия представительных органов во внешнеполитической деятельности государства. Парламенты, как правило, не берут участия в оперативном решении проблем внешней политики. Анализируя их соответствующие полномочия, следует выделить признанное основными законами многих стран право одобрять заключенные международные договоры и соглашения. Тем не менее эти полномочия отнюдь не ограничивают международно – договорную практику исполнительной власти, а именно парламентское одобрение в большинстве случаев имеет сугубо формальный характер.
Более существенным является право парламентов на ратификацию и денонсацию международных договоров или на участие в этом процессе, закрепленное в конституциях целого ряда стран. Соответствующие процедуры, которые применяются к важнейшим международным договорам, ставят деятельность по заключению таких договоров в зависимость от их восприятия парламентом. К внешнеполитическим полномочиям парламентов надо также отнести их право объявлять войну и заключать мирные соглашения. В целом же парламенты стоят в стороне от активной деятельности по формированию и осуществлению внешней политики. Эта деятельность отнесена к полномочиям высших органов исполнительной власти.
К компетенции парламентов некоторых стран еще относят определенные судебные полномочия. В Великобритании представительный орган, в случаях так называемых преступлений против парламента или нарушения парламентских привилегий и иммунитетов, нередко берет на себя прямые судебные функции. В частности, палата общин британского парламента имеет право привлекать к ответственности в определенных случаях, как своих членов, так и посторонних лиц. По ее решению для депутатов могут быть определенны такие наказания, как отстранение на некоторое время от работы в парламенте или вообще вывод из его состава.
Однако важнейшими парламентскими полномочиями судебного характера выступают полномочия, связанные с ответственностью должностных лиц в порядке импичмента и других подобных процедур. Активными участниками этих процедур являются представительные органы.
Для характеристики компетенции парламентов важное значение имеет оценка содержания конституционно-правового статуса самих парламентариев. Практически во всех развитых странах депутаты не связаны юридическими обязанностями по отношению к своим избирателям. Они считаются представителями неопределенных избирательных округов, а всего народа (избирательного корпуса) в целом и не могут быть отозваны избирателями. Тем самым их мандат не имеет императивного характера, и его принято называть свободным. Такой характер депутатского мандата, как правило, фиксируется в конституциях.
В целом следует подчеркнуть, что свободный мандат в зарубежной конституционной теории, рассматривается как такой, который наиболее полно обеспечивает для депутатов возможности заниматься делами, отнесенными к компетенции общенационального представительного органа. Он предает их деятельности политический характер и не сводит ее к уровню работы уполномоченных по местным делам. С другой стороны, в условиях принятия императивного мандата извне устанавливается более тесная связь между парламентариями и их избирателями.
ПРАВИТЕЛЬСТВО
Конституционная теория и практика современных стран знает две основные модели структуры правительств. Во многих странах в состав правительств входят все политические руководители министерств и ведомств с общенациональной компетенцией. В совокупности они и составляют правительственную коллегию. Это предопределяет довольно большую численность правительства, что иногда может привести к снижению эффективности его работы. Поэтому в некоторых странах, где внедрена такая модель, в структуре правительства создается более узкая коллегия. В нее, как правило, входят глава правительства, его заместители и прочие авторитетные министры. Примером может служить Италия, где в ст. 95 конституции допускается образование правительства в границах его президиума.
В англоязычных и многих других странах в состав правительства (кабинета) входят не все политические руководители министерств и ведомств, а лишь те, которые возглавляют важнейшие из них (обороны, здравоохранения, образования, и др.). Правительства как коллегии всех этих руководителей просто не существует. Поэтому понятие правительства и кабинета совпадают. Члены кабинета ничем не отличаются от других министров, которые не имеют такого статуса, тем не менее, реальные их полномочия в решении вопросов правительственной политики существенно различаются. В США в состав кабинета входят все лица, которые возглавляют министерства. Но это не означает, что он является ячейкой всей ответственной деятельности. Значительная часть функций в сфере исполнительной власти реализуется другими органами, руководители которых не входят в состав кабинета. Между кабинетом и такими органами, как правило, не существует никаких формальных связей, и все они действуют на основе полномочий, делегированных президентом. Характеризуя структуру и организацию правительств, следует в первую очередь остановиться на вопросах их состава. Основной действующей основой правительства, формальным и неформальным центром является его глава. Наиболее часто он носит название - премьер-министр, хотя в некоторых странах применяются и другие титулы: канцлер, президент или председатель. В президентских республиках систему органов исполнительной власти возглавляет президент, а должность премьер-министра отсутствует. В целом ряде стран со смешанной республиканской формой правления в силу дуализма исполнительной власти роль центра правительственной организации распределяется между главой правительства и президентом. Характер этого разделения определяется конституционными нормами и государственно-политической практикой каждой конкретной страны. При этом главные полномочия могут быть сконцентрированы или у президента, или у премьер-министра.
О наличии дуализма исполнительной власти свидетельствует содержание конституций Франции, Росси и некоторых других стран, где принята соответствующая форма государственного правления. Так, в Польше, глава правительства информирует президента о главных вопросах, которые входят в круг его компетенции. По вопросам “особого значения” президент может созвать заседание правительства и председательствовать на нем. Вместе с тем президент может назначать специальных государственных министров с целью содействия осуществлению его полномочий. В Румынии президент может принимать участие в заседаниях правительства, на которых обсуждаются проблемы национального значения, которые возникают в сфере внешней политики, обороны и публичного порядка, а также по предложению главы правительства в других ситуациях. В Португалии президент председательствует в правительстве по просьбе его председателя. В Хорватии президент может проводить заседание правительства по предложенной им повестке дня. Он также председательствует на всех правительственных заседаниях, где он присутствует.